国有金融资本出资人实现模式探讨

国有金融资本出资人实现模式探讨
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2005年8月29日 18点7分

          

 
一、国有金融资本出资人实现的模式及借鉴
 
从世界范围内看，各国的国有金融资本出资人职能实现模式在具体形式上存在着一定的差别，运作绩效也有相当大的差异。但从其委托—代理结构来看，各国的职能实现模式基本基于以下两种：
 
１． 单层委托—代理关系。即履行国有金融资本出资人职能的是政府机构（财政部、中央银行等），金融企业对政府机构负责，政府机构在履行公共管理职能的同时以出资人身份对金融企业一些关键性权利进行行使。世界上大多数国家采用的是这种模式（法国、德国、俄罗斯等）。
 
２．双层委托—代理关系。即在作为全民代理人的政府和作为微观主体的金融企业之间设立一个类似金融控股公司的机构，履行国有金融资本出资人职能。该公司在法律上大多全资附属于政府机构，对于下属企业一般不存在直接干预，但可以对企业进行多方面的监督和管理（新加坡等）。
 
每种模式的选择是由整个国家政治体制、经济体制乃至社会习惯等多方面的原因决定的，很难讲哪种实现模式更优。因此，在现有政治经济体制下寻求一个最为适应本国情况、在客观上能最大程度地促使本国国有金融资本稳健高效运作的实现模式是每个负责任的政府所应重视的。我们可以从各国已有的模式及相关影响因素的分析中获得启示。
 
１．市场经济国家以市场作为资源配置基础手段，但由于市场本身的缺陷，市场失灵现象相当普遍。政府为了弥补市场缺陷和实现公共管理职能，需要一定的政策通道，通常是通过对国有资本的运作起作用。这时，建立单层委托—代理关系是比较有利的，政府可以对国有资本施以较强的控制力，但这样可能影响到国有金融机构经营的绩效。如果政府认为本国国有金融资本并不应当承担弥补市场缺陷等职能，而侧重对外投资、争夺全球竞争力或争取最大经济利益等，那么，政府就会极力淡化国有金融资本可能担负的政策性任务。此时，采用双层次委托—代理关系，将政府对金融机构的行政性影响降到最低，效果会比较好。
 
２．从采用单层次委托—代理关系模式的国家来看，这些国家多数是经济实力较强的资本主义国家，国内拥有大量实力强劲的私有化金融企业。这些金融企业经过全球金融业残酷竞争的洗礼，凭借高达上百年的资本、管理、文化、人才等方面的积累，早已具有了在全球范围内进行金融运作，提供服务、占领市场，获得丰厚利润回报的能力。在这些国家的金融领域中，私有化占主导地位，国有金融资本只不过处于从属地位。无论从实力还是在国民经济和国家战略中所处的地位，都不能和私有金融资本相提并论。政府并不一定需要这些实力较弱，在各方面都逊于私有金融机构的国有金融机构在国际金融市场上迎接严酷竞争。因此采用相对保守，对之有更大控制力的出资人模式也许就可以了。但由于客观情况，某些国家（如新加坡）的私有金融资本实力较弱，无法支持起一个独立、高效的金融体系，这时国有资本的介入就是必须的。为了使国有金融机构提高效率，就可以使用赋予其更多自主性的双层次委托—代理模式，使其拥有充分的经营自主权。新加坡的淡马锡模式就是如此产生的。
 
可见，现实情况与因此而确定的国有金融资本的发展战略是决定国有金融资本出资人模式的关键因素，决策时应当对其慎重考虑。
 
二、汇金模式是我国国有金融出资人模式的现实选择
 
２００３年１２月１６日，中央汇金投资有限责任公司成立，其形式为国有独资公司，股东单位为财政部、中国人民银行和国家外汇管理局。汇金公司的成立，标志着我国政府开始建立国有金融资本出资人模式，对我国金融体制改革具有重大意义。双层次委托—代理模式——汇金模式相对于其它模式（如比较流行的财政部出资模式和国资委出资模式）更具有现实意义，是由我国金融体系现状与未来发展战略所决定的。
 
１．从我国目前僵化的国有金融资本管理体制变革的实际情况来看，采用汇金模式更为适合。长期以来，我国国有金融资本的经营绩效不够理想，其重要原因是缺乏一个独立的出资人在充分“占有”产权的基础上，行使对控制企业的财务监督权、人事管理权、收益索取权等实际权利。这些权利被拆分给众多的政府职能机构去行使。国有金融资本出资人职能的改革就是要把这些分散的权利集中到某一个机构自主行使。这个机构必须高责任心、高效率的行使出资人职能，不受其它事务的干扰。那么，由政府职能机构担当显然不太适合。从政府经济学的角度来看，政府机构的天生职能在于公共管理，一切政府职能与机构的设置应当围绕着这个为中心而进行。以财政部为例，财政部是实施资源二次配置的部门。但是在我国经济向市场主导型过渡的阶段中，存在着市场力量配置无效的领域和无法自动实现公平的问题。这时，财政部的职能应明确界定为建立良好的财政体系和税收机制以激发各级企业的活力和竞争力，增强我国社会经济发展的动力。合理安排财政支出，资金的运用要充分的弥补市场机制的不足，推进我国基础设施建设和实现社会公平等。目前，我国经济处于转轨时期，财政部等国家部委本身也在职能转变过程中，其本职工作已经相当繁重，如果再加上一个国有金融资本出资人的职能，很可能影响其本职工作的效率，而出资人的职能能否行使好也孰难预料。一旦产生效率低下、责任心不强的情况，将直接影响到我国的金融业改革的大局。而由汇金公司行使出资人职能，则实实在在的保证了一个人格化的所有者代表。一方面保证了国有出资人的确实到位、独立运作，另一方面赋予其单一职能，有利于汇金全心全意行使出资人职能，将国有金融资本管好。
 
２．从政府与国有金融资本关系调整角度来看，采用汇金模式更为适合。长期以来，来自于政府机构的行政性干预给国有金融机构造成了相当大的影响，使得我国金融领域内积累了越来越大的风险。因此，国有金融资本出资人模式的建立必须有效的解决政企不分的问题。最有效的方式就是彻底割断国有金融资本与政府职能机构的行政性联系，隶属关系上与其脱钩，许多问题将迎刃而解。此外，采用汇金模式可以解决许多来源于我国政府机构职能设置的问题。比如说，如果采用财政部出资模式和国资委出资模式，国有金融资本和其它非金融国有资本的关系将难以处置。比如说，国有金融机构（主要是国有银行）拥有国有企业的大量债权，如果由管理国有企业的国资委行使出资人职能，就会存在利益冲突。这时，债权人和债务人在某种意义上合为一体，作为国有企业和国有银行的共同出资人，国资委在管理上将遭遇左右为难的困境。而且，国资委对企业的控制，不能通过派驻董事实现，也不能享受投资收益权，这影响了它的控制力。同理，如果财政部作为国有金融资本的出资人，由于国有银行和国有企业的纳税和上缴利润都会作为财政收入，国有金融机构与国有企业之间的资产将在财政部的账户上转移，失去了其原有的意义。而汇金模式更有利于实现真正的政企分开，有利于各国有金融机构建立现代化的股份制公司治理结构。汇金模式确立之后，各大金融机构应对自己的出资人负责，按照商业化要求运营，可以断绝一些来自中央或者地方政府的行政干预，也可以与负有债务的其它国有企业“划清界限”，维护自己的合法权益。
 
３．从我国国有金融资本未来发展战略角度来看，采用汇金模式更为适合。全球化早已成为金融业发展的大趋势，我国金融市场与世界金融市场正在愈加紧密的结合在一起。可以预见，在不远的未来，中国金融企业将会在资本结构、融资来源、管理、理念等各个方面与国际金融业全面接轨，中建两行正在积极寻求海外上市就是最好的诠释。同时，各国有金融机构正在积极采用引入国际战略投资者、建立有效的公司治理结构等一系列改革措施。这一切显然在一个更为独立的、官方背景弱于政府机构的出资人背景下更容易操作与取得信任。我国国有金融机构应当积极参与国际金融市场的竞争，加快国际化的进程，采用长期的、战略性的、外向型的战略，这一点和新加坡淡马锡集团成立的初衷较为相似。建立国有金融资本出资人的汇金模式，从未来发展战略角度来说是有利的。
 
三、汇金模式未来发展中的几个重要问题
 
国有金融资本出资人模式——汇金模式已经初步建立。可以预见，由汇金公司担任出资人的国有金融机构的队伍将会进一步壮大。应当清醒地看到，汇金公司与汇金模式毕竟是在我国金融体制改革问题重重下应时而生的，它的发展与完善都需要一个较长的过程。在这个过程中，一些由我国特殊的历史渊源和现实情况而衍生的尖锐的问题难以回避，但这些问题又是汇金模式能否有效发挥作用的关键。因此应当受到足够的重视。
 
１．要处理好汇金对各政府职能机构的关系。汇金旗下最主要的金融机构──国有商业银行使用资本金冲销亏损之后，由国家外汇储备注资。这使得汇金与各相关政府职能机构之间的关系变得微妙起来。由于原有资本金被用于冲销坏账，原第一大出资人财政部的话语权受到严重挑战。而注资资金来源──外汇储备的管理者外汇管理局与人民银行有着极为紧密的联系。加上人民银行自己，与汇金关系最为密切的三大政府职能机构，由于与国有金融资本的历史渊源、现实利益格局分配和政策职能的不同，可能在对汇金的管理上产生一定的分歧，这在一定程度上将影响汇金管理国有金融资本的效率。因而三家政府机构的具体权限应得到严格明确，关系应得到充分协调。作为政府职能机构，它们应以本职工作为主，为中央政府代行对汇金的管理职能的同时不应对汇金的具体操作加以过多的行政干涉。此外还应切记，这些政府职能机构是外汇储备、财政资金等国家财产的代管者而不是所有者，由于本机构代管的资金投入而产生的相关权利最终属于国家，任何单位都应审慎使用，要有全局意识和协同意识。汇金直接负责的对象应当是国务院，而国务院也应积极调节三大政府职能机构之间以及它们与汇金之间的关系。同时，其它政府机构可以按照其职能依法对汇金及其旗下公司进行监管和业务往来，如银监会和证监会可以依法对相关金融机构进行监管，汇金应给以大力的配合。但不能突破针对行政性干预而建立的“防火墙”，务必做到政企分开。
 
２．汇金公司及其旗下金融机构的法人治理结构建设一定要规范。董事会、监事会、经理层应按照法律赋予的权利各尽其责、各行其是，严格在自己的职责范围内发挥积极作用，切忌法人治理结构成为一个有名无实的空架子。否则，无论是对汇金公司及其旗下金融机构的独立规范运行还是对积极引进战略投资者的战略规划都是不利的。
 
３．进一步明确汇金总体发展战略，制定长远规划。应时而生的汇金目前的工作重点在于为国有金融机构解困，缺少对下一步发展的战略性规划。未来的汇金究竟是向“金融国资委”过渡，保守地保障国有金融资本的保值增值；还是成为像淡马锡一样的纯粹金融控股公司，更为积极的促进国有金融资本进入国际金融市场，参与激烈的国际竞争而发展壮大，开拓市场。这是中国金融体系改革中一个战略性的问题，值得深思。
（责任编辑：海崖）
来源：中国经济时报   作者：郭田勇 王鋆