人口政策建言八年之旅

人口政策建言八年之旅

[何亚福按：我认为，2004年的《关于调整我国生育政策的建议》虽然比较保守，还算是有进步意义的；不过，2009年的《关于我国人口政策调整的再建议》比2004年的建议没有多大进步。]

人口政策建言八年之旅

    顾宝昌   (中国人民大学人口与发展研究中心教授)

　　进入21世纪后，公众和学界对生育政策调整日渐关注。这决非偶然。随着社会经济发展，人们的权益意识和自主意识不断增强。而现在和未来的育龄人群基本上都是在1971年后出生的，在改革开放中长大，思想很开放，自主性很强。

　　同时，中国人口也发生了巨大变化。1992年，中国生育率就低于人类世代交替所需的更替水平（平均每对夫妇生育2.1个孩子），目前已经近20年之久。

　　其间，“还权于民”的行动贯穿于整个计划生育变革的全过程。从取消准生证（准孕证）、到取消“一上二扎”，推行避孕方法的知情选择、直到取消“二孩生育间隔”，这一过程实际上赋予公民自主决定生育、避孕、生育时间的权利。中国人口政策正在以“数量控制”为中心迈向“以人为本”时代。

2004年建言

　　2000年前后，一批人口学家感到，应尽快研究生育政策调整问题，并提出了生育政策研究的设想。为此，组织了题为“21世纪中国生育政策研究”课题。

　　2001年5月，课题组在上海郊区召开了第一次会议。来自北京、上海、天津、西安、南京等全国各人口研究机构的16位人口学、社会学、经济学方面的专家应邀参加了会议，就课题的背景、所要回答的主要问题以及子课题的安排和分工进行了讨论，并基本上达成了共识。课题要回答的问题包括：目前的生育政策所要达到的生育水平是什么，目前中国的实际生育水平是什么，生育政策调整的必要性和可行性。

　　作为生育政策讨论的基础，课题组在收集全国420个地区生育政策资料的基础上，计算了全国各地实行不同的生育政策所要达到的生育水平。在此基础上，课题组撰写了“从政策生育率看中国生育政策的多样性”，并在《人口研究》上发表。

　　该文章的结论是，全国的政策生育率为1.47，即完全按各地生育政策实施所达到的生育水平约为平均每个家庭生育一个半孩子。这既表明中国不是“一刀切”的“一胎政策”，但也显示，在现行生育政策下，三分之二的家庭（63％）只能生育一个孩子。

　　2004年4月，课题组经多次讨论并撰写了《关于调整我国生育政策的建议》（下称2004年《建议》）。2004年《建议》认为，中国应逐步过渡到每对夫妇生育二个孩子，这是完全必要的，也是可行的，“不会造成人口失控”。

　　2004年《建议》提出：中国应实行“分类实施、逐步放开、两步到位、平稳过渡”人口政策调整方案。同时建议，应及时将生育政策调整问题提上议事日程，并选择少数区县先行启动生育政策调整的试点。

　　2004年《建议》引起了中国人口学会的高度重视。经彭佩云会长提议，中国人口学会于2004年6月在河北保定召开了关于生育政策的内部研讨会，彭佩云会长、时任人口计生委主任张维庆亲自参加了会议，这引起了对生育政策问题的广泛关注。

　　2004年《建议》受到了很多的质疑。主要有三个问题，一是生育水平与生育政策的关系。有的认为，目前中国较低生育水平主要归因于比较严的生育政策。生育政策一旦放宽，就势必造成生育反弹，人口失控；但也有人认为，并非生育政策越宽松，生育水平就越高，适度的、宽松的生育政策并不会造成生育水平的反弹。

　　二是出生性别比与生育政策的关系。有的认为，中国长达20多年的出生性别比失调问题和比较严的生育政策没有关系。即便是生育政策放宽，也解决不了出生性别比失调的问题；但也有的认为，较严的生育政策催化了出生性别比的偏高，相对宽松的生育政策可以缓解出生性别比的失调。

　　三是计划生育工作与生育政策的关系。有的认为，目前计划生育工作就是靠比较严的生育政策，如果生育政策放宽了，计划生育工作就没法干了；但也有的认为，目前计划生育之所以不好干，就是因为生育政策不尽合理。如果再不及时调整，计划生育将更难开展。

800多万人的实践

　　为了回答对“放开二孩”的忧虑，在2005年－2006年期间，课题组对若干已实行“二胎政策”20多年的地区做了调研。这些地区包括甘肃省酒泉、山西省翼城、河北省承德、广东省、湖北省的恩施等。2007年9月，课题组在中国人民大学举行了调研结果研讨会，中国人口学会会长彭佩云出席了此次会议。

　　除了广东省，这次调研涉及四个“二孩政策”地区，从上世纪80年代中期就经批准实行“二胎政策”。这四个试点地区中，三个是地区（酒泉、承德、恩施），一个是县（翼城），覆盖的总人口达840万左右。

　　此次调研结果表明，这些地区在比较宽松的生育政策下，多年来人口保持低增长，总和生育率低于2，并没有因政策较宽松而引发生育反弹，也没有发现多孩生育增多问题。这说明，“允许生育二孩，人们就会生育三孩”的推断并不符合事实。

　　在上述“二胎试点”地区，尽管允许生育二孩，但一孩比例不断上升，二孩比例不断下降，“生了一孩想再生育的家庭越来越少”，三孩生育“微乎其微”。这说明，即使在普遍可以生育二孩的较宽松政策下，人们也并非一定都要生二孩。而且，这四个地区的出生性别比都处于正常或接近正常的水平。显然，较宽松的生育政策有助于促进出生性别比的正常化。二孩政策更易为群众所接受，缓和了干群矛盾。

　　这些地区实行“二胎政策”已经长达20多年，覆盖人口800多万人。他们的实践足以表明，二孩生育政策“既能控制人口的过快增长，又为群众拥护、干部好做工作”。这也证明，在一定的条件下，相对宽松的允许生育二胎的政策，可以实现低生育水平，而且有利于计划生育的开展。

　　另一个实例是湖北省宜昌市五峰土家族自治县（下称五峰县）和长阳土家族自治县（下称长阳县），位于湖北省宜昌市西南部的武陵山地，属于老、少、边、穷地区。经湖北省人大批准，分别于2003年和2004年推出了允许普遍生育二孩的生育政策。

　　长阳、五峰两县调整生育政策几年来，生育水平持续平稳，自然增长率接近于零，既没有出现出生堆积，也没有出现生育反弹，出生性别比也保持正常。两县的实践表明，即使在经济欠发达地区，宽松的生育政策可以稳定低生育水平。

　　在20年前起步的这些试点结果让人口学家对全国范围内的生育政策调整更加自信。学者们更加坚信，在更广大地区的放开“二孩生育”政策，必将有利于中国人口与社会的健康、可持续发展，也有利国家的长治久安。

聚焦江苏调查

　　为了进一步回答“放开二胎”对人口形势的影响，课题组和江苏省人口计生委于2006年达成了为期五年（2006年－2010年）的合作协议，由中国社科院人口与劳动经济研究所与江苏人口计生委合作组成《江苏省群众生育意愿与生育行为研究》课题组在苏南（太仓、张家港）、苏中（如东、海安）、苏北（东台、大丰）各两个县开展调研。

　　和全国大多数的农村地区不同，从80年代以来，江苏省实行全省包括农村在内的“一对夫妇只生一孩”的政策。同时规定，农村夫妇一方为独生子女的，可以生育二孩。经过20多年，目前江苏农村的独生子女已达70％以上，并陆续进入婚育年龄。

　　当越来越多的夫妇符合现行政策关于生育二孩的条件时，他们的生育意愿和生育行为会怎么样？如何影响当地的人口形势和计生工作？这是江苏省有关部门迫切需要回答的问题。同时也可借此探讨生育政策调整对当地生育形势的影响。

　　课题组与当地计生部门密切合作，于2006年末在六个县1.8万多名育龄妇女中开展了问卷调查，又于2007年6月－7月在各县对约200名育龄妇女和当地干部做了深入访谈。

　　调查表明，在符合生育二孩条件的4284名育龄妇女中，目前生育了二个孩子的不到十分之一；在这些符合生育二孩的妇女中，只有45％认为二个孩子最理想，而其中真正打算生二孩的只有21%。调查对象的平均理想子女数为1.45个孩子。这说明，少生孩子已蔚然成风。

　　江苏调查也表明，中国人的生育意愿和生育行为正在走向个性化和多样化，生育政策已不是决定生育的首要因素。而经济、社会、文化等因素共同影响着人们的生育决策。生育的功利性正在减弱，而精神需求的考虑正在增强。

　　调查表明，和在韩国、泰国等一些亚洲国家的研究结果类似，人们的生育意愿和生育行为并不一致，实际的生育行为会低于生育意愿。目前课题组正在进行下一步的追踪调查，深入研究生育政策对生育意愿、行为和生育水平的影响。

2009年建言

　　对有人担心中国放开“二胎”会导致人口反弹和出生高峰问题，课题组根据现有资料对1982年到2050年期间中国20岁－29岁育龄妇女和出生人数的变化作出了分析。

　　在此期间，中国20岁－29岁育龄妇女人数最高峰在20世纪90年代初，达1.25亿人（1993年）。2000年降为1.05亿人，2006年又降为9000多万。2016年该数字可能会上升到1.04亿。尽管该数字大于目前的人群，但仍低于2000年的水平，更低于上世纪90年代初的水平。

　　中国的出生人数最高峰在1987年，当年新生人口达2500多万。2000年，新生人口降为不到1800万，2006年又降为1500多万。到了2011年，估计新生人口会上升到约1700多万，但仍不到2000年的水平，更远低于80年代中期的水平。

　　更值得注意的是，如果现行生育政策不变，中国的育龄妇女人数和出生人数都将出现急剧减少趋势。到本世纪中叶，20岁-29岁的育龄妇女人数预计会下降到5000万，出生人数会下降到850万，即在短短几十年中减少一半。

　　从上述比较中可以看出，中国未来几年中，并不会出现所谓“人口反弹和出生高峰”问题；而对于新生人口总量在正常范围的年度波动，应该以历史的眼光，给予更为客观和恰当的评估，不能夸大其影响，更不能作为“生育政策不能变”的根据。

　　2009年5月，课题组与复旦大学社会发展与公共政策学院合作举办了第二次生育政策座谈会，来自全国和海外的32位学者出席了会议，21位学者在会上就自己近年来的研究成果作了专题发言，围绕人口形势和生育政策问题展开了热烈的讨论。

　　此次会议讨论表明，人口学界对生育政策调整的必要性和可行性的认识，比2001年课题刚刚启动时，比2004年形成政策调整建议书时，都大大地向前发展了，更为丰富了。而为了推动对低生育率到来的人口形势的认识，人口学界必须走出学术圈，面向大众，推动人口政策的公共讨论。

　　八年来，课题的开展深化了对生育率和政策调整的结果的认识。中国面对的远不仅仅是生育政策是否调整的问题，更重要的是，要对当前的人口形势及其未来走向做出判断。同时，也期待决策层的前瞻性决策，而且要面向大众普及人口研究的最新成果。

　　据此，2009年初，课题组又再次提出了《关于我国人口政策调整的再建议》。该建议明确提出：“在稳定低生育水平的基础上，将现行生育政策调整为允许一对夫妇生育二个孩子的时机已经成熟。在坚持计划生育基本国策、严格控制多胎的条件下，中国应有计划地逐步放开二胎生育。”

　　生育是人的基本权利，任何限制都要有其理据。对人口问题的分析和应对，既要着眼于国家的整体利益，更要关注该公共政策对千家万户和亿万公民的影响，必须坚持以人为本，切实保障公民的权利与自由。

　　中国人口政策正处于十字路口。目前对中国生育政策的研讨，实际上增进了各方对低生育率下的人口变化规律性的认识。这一过程难以一蹴而就，但事关重大，时不我待。对当下中国人口变化的规律应对越恰当，就越能为中国未来创造良好的人口和制度环境。