中国人口政策演变历程（二）

作者:张纯元
三、中国人口生育政策的现状和演变历程
由于人口政策范围十分宽泛，除了婚姻家庭政策、生育政策、死亡政策、优生政策外，还包括国内人口迁移(流动)政策、国际人口迁移政策、国家地域人口分布政策、人口结构政策，人口职业结构政策、人口劳动就业政策、人口教育结构政策、民族人口政策等。加之篇幅所限，本题论述仅以狭义人口政策的核心－－人口生育政策为主旨，其他方面的人口政策暂时置而不论。
(一) 中国人口生育政策的现状
中国现行的人口生育政策是属于限制人口增殖的政策，其基本内容是：提倡晚婚、晚育、少生、优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。这一生育政策的主要特征是，既提出了限制人口数量过快增长的要求，又提出了提高人口出生素质的要求；既提出了国家提倡什么，又提出了国家抑制什么；贯彻了从实际情况出发，区别对待，分类指导，不一刀切的精神；少数民族也要计划生育，但生育数量可以适当放宽。
这一生育政策是当今中国人口与经济、社会、资源、环境逐步实现可持续发展的要求，也是中华民族繁荣昌盛的需要，它既照顾了宏观及其长远利益，也照顾了微观及其当前利益，缩小了国家和家庭在生育需要方面的差距，得到了绝大部分育龄群众的支持，因而取得了史无前例的举世公认的成就。最近几年来，中国总和生育率都在替代水平以下的低位水平就是证明。但是，这一生育政策现状的铸就也是来之不易的。
(二) 中国人口生育政策的演变历程
中国人口生育政策是在中国控制人口实践中逐渐产生和完善起来的。由于历时几十年，过程一波三折，加上学者研究角度不同，因而人口学界对中国人口生育政策演变的历程和阶划分看法很不一致。有的认为，“我国人口政策的制定经历了五个大的阶段；第一阶段－－控制人口思想的提出；第二阶段－－人口政策萌芽；第三阶段－－人口增长失去控制；第四阶段－－人口政策开始形成；第五阶段－－人口政策最终形成并进一步完善”(侯文若 1985)；有的则认为，“新中国成立以来，中国人口政策经历了曲折发展和逐步完善的过程，大致经历了以下三个阶段：人口政策的初步提出和受到严重干扰阶段(1949～1971年)；人口政策的形成和全面推选阶段(1971～1978年)；人口政策的日益完善和稳定阶段(1978至现在)”(孙栋康 1999)；有的更认为，“我国生育政策的演变，大体上可划分为九个历史时期。①中华人民共和国成立到1953年－－鼓励人口增长的政策。②1954至1957年－－由严禁节育到逐步主张节制生育。③1958至1959年－－已孕育起来的控制人口思想受到严重干扰。④1960至1966年文化大革命发动前夕－－计划生育思想复苏与开展工作。⑤1966至1969年－－计划生育政策未变，但丧失实施的社会环境。⑥1970至1980年初秋－－全面推行计划生育，形成合情合理的生育政策。⑦1980初秋至1984年春－�计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩。⑧1984至1991年－－完善计划生育政策形成各地方计划生育条例。⑨1991至1999年－－现行计划生育政策的稳定”(冯立天等 1999)。产生这些不同看法的原因，不在于对生育政策发展史实变动的分析，而在于划分阶段的根据和标识。有的根据控制人口思想的产生、人口政策和控制人口实践状态三个标识来划分阶段；有的根据生育政策取向、实施环境和国家领导人对生育所采取的态度三个标识来划分阶段。根据不同，划分的时期或阶段也就不同，这就是出现分歧的根本原因。那么，怎么划分是科学的，根据是什么？笔者认为，我们研究的对象是中国人口生育政策的演变历程，只有以生育政策变动的状态为根据来划分时期或阶段才是正确的，其他标识虽与人口生育政策均有内在联系，影响甚至决定着人口生育政策的演变，但是，当影响和作用尚未使人口生育政策发生变化之前均不能成为划分人口生育政策演变历程的根据或标识，而当影响和作用程度使人口生育政策发生变动时才能成为划分人口生育政策演变历程的根据或标识。据此，笔者把中国的限制人口增殖的生育政策演变历程划分为五个阶段，现予以要的论述如下：
第一阶段（1949至1961年）是限制人口增殖生育政策的思想准备阶段：
1949年中华人民共和国成立以后的许多年，我们没有明确的人口生育政策。在这段时间时，人口发展处于自发的和无计划的状态，出生率仍然很高。但是，由于人民当家做主，生活初步得到改善，加上医疗卫生事业的发展，人口死亡率显著下降，年平均人口自然增长率从1840～1949年的2.6‰猛增到1952年20‰，以后的几年也是有增无减。在人口政策上，误认为人口不断迅速增长是社会主义人口规律的客观要求，是社会主义制度优越性的表现。在社会政策实施上，按人口多少分配，城市居民住房和农村的自留地，对人口多特别是子女多造成的家庭生活困难给予补助。政府严格限制人工流产，除继续妊娠严重危及孕妇健康或出生婴儿健康并经过批准允许打胎外的打胎都属于严禁的非法打胎。至于对绝育的限制更加苛刻，在1952年公布实施的“限制节育及人工流产暂行办法”中规定“已婚妇女年逾三十五岁，有亲生子女六人以上，其中至少有一人年逾十岁，如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者”经过批准各方可绝育，否则“凡违反本办法自行实施绝育手术或人工流产者，以非法堕胎论罪，被手术者及实行手术者均由人民法院依法处理”（彭珮云，1997）。因此，这个时期实际实行的是鼓励人口增长的生育政策。
人口思想是人口实际运动状态的反映。1953年中国进行了第一次人口普查，总人口已突破6亿大关，人口自然增长率高达23‰。此时，人们日常生活中已感到城市住房有些紧张，青少年升学受到校舍的限制，育龄人群的避孕要求也变得强烈起来。1954年5月邓颖超同志就部分妇女的避孕要求写信给时任副总理的邓小平同志，邓小平阅各批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的”，并要求采取一些有效措施来解决这个问题。同年12月，鉴于节育问题议论较多，在报上也有公开争论，为了表明党中央的态度，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题座谈会。在广泛听取各方面意见的基础上，他代表党中央明确指出：“党是赞成节育的”，“说节育是不人道，这不对”。如果不节育，人口增长还要快。“人口增长后有没有困难？有困难，困难很多。……父母、家庭、小孩子本身都困难，社会和国家也困难。”1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外)，适当地宣传党的这项政策，使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识” （彭珮云，1997）。这是一个划时代的批示，它不仅标志着思想认识上的根本转变，从反对节制生育到赞成节制生育的飞跃，而且第一次把节制生育上升到党的重大政策的高度。
1956年初，中央公布了《1956～1967年全国农业发展纲要》(草案)，在纲要中明确提出：“除了少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会”（彭珮云，1997）。
1956年9月，周恩来同志在“关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告” 中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。卫生部应该协同有关方面对于节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施”（彭珮云，1997）。
1957年3月，毛泽东同志在最高国务会议第十一次会议上说：“要提倡节育，要有计划地生育。”“总而言之，人类要自己控制自己，有时候使他能够增加一点，有时候使他能够停顿一下，有时候减少一点，波浪式前进，实现有计划的生育”（彭珮云，1997）。他还要求政府“设一个节育委员会”，“三年试点，三年推广，四年普查实行。”
与此同时，在社会科学界和一些参政的民主人士中也有不少人关心我国的人口问题，如邵力子、马寅初等，他们在不同场合以不同方式陈述了自己关于节制生育的思想。马寅初先生还在1957年7月的人民日报上发表了自己在深入农村进行社会调查基础上撰写的长篇论文－－《新人口论》，影响广泛，成为当时最具代表性的著作。
这一时期，在党内外关于节制生育思想的提出和传播，是在与鼓励生育思想的斗争中进行的。党和政府从中国人口变化的实际出发，摆脱了苏联及其教条主义的影响，承认中国存在人口问题，需要控制人口过快增长和实行计划生育，为我国制定限制人口增殖的生育政策进行了思想上和舆论上的准备。虽然这种准备更多的是在上层人士和学术界进行，群众的节制生育的宣传尚未开始，绝大多数人的生育行为一往如故，但是它对中国限制人口增殖生育政策的提出是至关重要的。尽管1957年下半年开始的反右派斗争和1958年发端的大跃进运动，对节制生育工作思想有所冲击，有的学者受到批判，个别领导者控制人口思想一度模糊起来，但大跃进的干扰很快过去，中国客观存在的人口问题又显现出来，节制生育思想的真理光辉再度闪烁，为我国限制人口增殖生育政策的诞生奠定了思想基础。
第二阶段（1962至1969年）是限制人口增殖生育政策的提出及其在部分市、县的试行阶段：
对大跃进失败的反思，人口与粮食的尖锐矛盾，居高不下的人口自然增长率，特别是三年困难时期过后的补偿性生育(1963年全国人口出生率为43.3 .‰，人口自然增长率为33.33‰），使人口对经济、社会的多方压力进一步加大，1964年第二次人口普查提示总人口已超过7亿。所有这些都从不同角度启示党和政府必须推行节制生育的方针，以逐步缓解上述矛盾。因此，1962年12月以中共中央和国务院的名义发出关于认真提倡计划生育的批示，认为“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。认真地长期地实行这一政策，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于教养后代，有利男女职工在生产、工作、学习中充分发挥自己的力量，也有利于我国民族的健康和繁荣。因此，提倡节制生育和计划生育，不仅符合广大群众的要求，而且符合有计划地发展我国社会主义建设的要求。”并要求各级党委加强对节制生育和计划生育工作的领导，做好宣传工作和技术指导，抓好避孕药品、用具的生产和供应工作。一年之后的第二次城市工作会议，中共中央和国务院再次强调，要积极认真地开展计划生育工作，这是一次极其重要的任务，应长期坚持下去。同时明确提出，大力提倡蟓婚，要求国务院有关部门做出限制早婚的全国统一的规定，并对不利于计划生育的职工生活福利、劳动保险、公费医疗等规定进行适当修改，今后职工做节育和结扎手术，一律免费，并且给以短期休养时间，工资照发”（彭珮云，1997）。中共中央和国务院的这些批示表明，以指令发文件的形式提出了中国的限制人口增殖的生育政策，大力提倡晚婚，尽快把人口出生率降下来，并规定了节育手段和工作方式以及必要的配套措施。尽管它只是初步的还很不完善，但它标志着中国限制人口增殖生育政策的诞生，具有划时代的意义。
为了落实限制人口增殖生育政策，1963年10月中央和国务院决定设立计划生育机构，要求“中央和地方，都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。1964年国务院成立了由国务院秘书长任主任的计划生育委员会，接着各省、市、自治区也相继成立了计划生育工作机构，节制生育的实际工作在一定范围内就开始开展。尽管当时主要是在城市，农村大约只有五分之一的县不同程度地开展了计划生育工作，但节制生育的成效还是明显的。1968年城市的人口出生率为20.85 ‰，比1963年的44. 05‰降低了23.2个千分点，农村人口出生率也降低了6.48个千分点。
1966年“文化大革命”动乱开始后的前几年，虽然党和政府并没有放弃控制人口过快增长的方针，仍在实行限制人口增殖的生育政策，但社会环境处于无政府状态，一些计划生育机构名存实亡或者被“革命委员会”取消，节制生育的实际工作被停顿，因而人口又处于盲目发展的状态。1966至1969年，年均人口出生率都在34 ‰以上，年净增人口都在2000万以上。这种人口增长态势并不意味着限制人口增殖生育政策的失效或不存在，恰恰说明生育政策的落实需要一定的社会条件和一定的工作运行机制，人口增长本身就预示着限制人口增殖生育政策的存在价值和社会环境的极端重要性。
第三阶段（1970至1980年）是限制人口增殖生育政策的逐步形成和全面推行阶段：
“文化大革命”的动乱使经济滑坡，人口增长，1969年总人口已突破八亿大关。人口与经济的相背运动，使本来已很尖锐的人口与经济矛盾更加突出起来。这种客观现实迫使党和国家领导人就是在这种动乱局面中也不能不重申控制人口迅速增长的政策。1970年2月周恩来在全国计划会议上提出“计划生育工作”文化大革命期间有点放松，青年结婚的早了，孩子生的多了”，“70年代开始要注意计划生育”（史成立 1988）。同年6月，周恩来更加明确地指出：“计划生育属于国家计划问题，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口增加都计划不了，还搞什么国家计划”。从此以后，人口计划便正式纳入了国民经济发展计划，成为其中的重要组成部分。毛泽东也发出“人口非控制不行”的号召。于是，国务院在批示中明确要求，“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。中共中央在通知中也指出：“实行计划生育，是一场破旧立新，移风易俗深刻的思想革命……要充分发动和依靠群众，做好深入细致的思想工作，在群众自觉的基础上，把生育计划落实到人，不要强迫命令。要普及节育科学知识，把避孕药具送上门，方便群众。医疗卫生部门要提高节育手术质量，加强妇幼卫生工作”（彭珮云，1997）。为了落实党和政府关于控制人口过快增长的批示，国务院专门成立了计划生育领导小组，下设办公室。各地（包括农村地、县）也先后恢复或成立了计划生育工作机构，牵动城市和农村的亿万家庭的计划生育活动便在全国范围内开展起来了。由于计划生育的核心问题是要解决中国人口过快增长问题，它必然要牵涉到影响和制约人口再生产过程的诸多因素，例如结婚和生育的早晚，生育的间隔和生育的数量等。这是计划生育工作实践中道德碰到并必须给予解决的政策和问题。政策来源于实践。在计划生育工作实践中，按照人口规律的客观要求，根据控制人口过快增长必要性和可行性相统一以及国家利益和家庭利益相结合的原则，逐步明确了计划生育的具体政策要求。1973年明确了“晚、稀、少”的方针，1974年2月中共中央在转发上海市《关于上海开展计划生育和提倡晚婚工作的报告》和河北省《关于召开全省计划生育工作会议的报告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策。1978年10月，中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，具体提出晚婚为女23周岁、男25周岁，一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个，生育间隔3年以上。同时还对职工和农民接受节育手术后的福利待遇问题作出了规定，要求城市住房和农村口粮、自留地分配等社会经济政策和其他一些规定，都要有利于计划生育工作的开展（彭珮云，1997）。这样 ，以“晚、稀、少”为主要内容的中国的限制人口增殖的生育政策基本形成，并在城乡逐步得到落实，取得了显著成绩。全国总和生育率由1970年的5.81下降到1980年的2.23，人口出生率由33.43 ‰降至18.21‰，人口自然增长率由25.83 ‰下降到11.87‰，年净增人口由2321万减少到1163万。其作用机制固然与社会经济发展和人口年龄结构有关，但主要还应归功于计划生育工作的开展和限制人口增殖生育政策的合理性。
第四阶段（1980年秋到1984年春）是限制人口增殖生育政策在生育数量上的进一步抽紧阶段：
由于中国人口基数大，增长速度快，经济底子又薄，在国家百废待兴、全力转轨以经济建设为中心之后，更加感到人口对生产力多方面的压迫，因而就想把人口增长尽快控制住。于是，国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布高速计划生育政策。指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二、三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外。要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿”。同年9月25日，中共中央发表“关于控制我国人口增长问题致全体共产党、共青团员的公开信”，号召党团员带头执行新的计划生育政策。1982年初，中共中央、国务院又发布了关于进一步做好计划生育工作的批示，具体规定：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。既要控制人口数量，又要提高人口素质。同年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》时指出，实行计划生育是我们国家的一项基本国策，是一项长期的战略任务（彭珮云，1997）。至此，我国的限制人口增殖生育政策在内容上有所扩展和充实，在生育数量上又进一步抽紧。与前期相较，我们可以看到，由70年代的“晚、稀、少”变成了80年代初的“晚婚、晚育、少生、优生”。晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。稀是就生育间隔而言的，只生一孩，就不存在间隔了，稀被取消了，增加了一个优生，即提高人口素质的内容，而且第一次把计划生育提高到基本国策高度来认识。这一调整在城镇采取一些必要措施还具有一定的可行性，但在农村却困难重重，计划生育成为天下第一难事，导致国家生育政策与家庭个人生育需求之间的重大反差。实践证明，生育政策还需要进一步加以调整和完善。
第五阶段（1984年春到现在）是限制人口增殖生育政策的进一步调整和稳定阶段：
中共中央在1984年4月批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》即7号文件，重新调整了生育政策的某些规定，在农村仍要继续提倡一对夫妇只生一个孩子，但也要适当放宽生育二胎的条件，“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎”；严禁超生计划外二胎和多胎；严禁生育问题上徇私舞弊和不正之风；人口在1000万以下的少数民族允许一对夫妇生育二胎，个别可生育三胎，不准生四胎。这一调整目的在于“把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”。这次政策调整的中心点是农村生育数量问题。早在一孩政策执行不久的1982年2月，中共中央和国务院就在“关于进一步做好计划生育工作的指示”中，提出了农村某些群众，确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。当时规定可以生二胎的十种情况，只占一孩夫妇数的5%以下，调幅太小，根本解决不了问题。这次调整虽然有把二胎口子开得大一些的精神，又增加了几种情况，但生育二胎的照顾面也只有10%左右，仍显得过小。此时，山东、辽宁的计划生育实践、提供了允许农村独女户生育二胎的做法。中央和一些领导同志都在不同场合肯定了这一做法，认为农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策，除过去规定的十几种情况下可以生二胎外，要求生育第二胎的独女户，有一定间隔后可以允许他们生育二个孩子。“实行计划生育、控制人口过快增长的关键，是从实际出发，制定出经过教育，绝大多数群众能够接受的有利于控制人口增长的政策”（彭珮云，1997）。为了中央调整后的计划生育政策，各省、市、自治区从自己的经济、社会、资源、环境和人口发展态势出发，从80年代未到90年代初都先各制定了本地区