专家建议中国牵头成立石油输入国组织以提高话语权

2010-5-6     【打印】
我国已成为世界第二大石油消费国和第二大石油进口国。消费和进口的不断增加，加剧了中国与其它国家对国际石油资源的争夺，与石油安全有关的一系列问题日益凸显。然而，对于中国来说，石油外交的迫切性直至近几年才逐渐显露出来。与西方发达国家相比，中国的石油外交还处在起步阶段，无论是外交战略，还是具体政策都有待完善。
能源挑战
目前，我国在石油安全和石油外交领域面临的挑战主要有：
石油供需矛盾突出，对外依存度不断增加。我国主要油田或增加产量难度大，或开发成本较高，因此不得不依赖于大规模的石油进口，石油对外依存度不断增加已经成为制约经济发展的一个重大隐患。
石油来源地较为集中，运输路线单一。我国石油进口来源地主要为中东地区，然而中东历来是国际政治热点地区，容易出现动荡。此外，我国的石油运输大部分经过“印度洋→马六甲海峡→南中国海”一线海运，而这条石油运输路线有可能被相关势力封锁，使我国石油海上运输中断。
石油战略储备不足，应对石油风险能力较弱。我国的石油战略储备从2006年开始建立，目前石油储备量仅仅达到30天进口量的标准，离国际能源机构成员通用的90天的要求还有较大的距离。石油战略储备数量的不足，大大削弱了我国在遇到突发事件时的应对能力。
石油企业“走出去”的战略面临挤压。石油领域的海外合作，主要是与一些拥有石油资源的国家建立友好关系，在石油开采、石油提炼和石油贸易等方面开展战略合作。然而，一些与我国在石油合作上关系比较密切的国家，是与美国在政治上敌对或者有距离的国家。美国也不愿意看到我国在石油安全问题上拥有更大的空间，借助于“中国威胁论”，对我国的石油海外合作进行刻意阻挠。
石油企业海外收购遭遇阻力。利用大型国有企业在海外展开并购，是扩张海外油气资源的一种十分有效的方式。一方面可以避免比较敏感的国家间合作的政治问题；另一方面又可借助我国充裕的外汇储备，发挥我国综合国力的竞争优势。然而，由于一些政治性的因素，我国石油企业的海外收购也频频遭遇阻碍，有些并购功亏一篑。
周边石油资源面临威胁。我国周边地区的不少领土和主权争端，都与石油资源有关，直接影响我国未来的能源安全。
缺乏与相关国际能源合作组织的协调与合作。我国的石油外交经常采取的是“单打独斗”方式，缺乏与有关国家及国际组织的有效协调与合作。这不仅使我国在与产油国打交道时容易处于被动地位，且使得我国不能分享主要国际石油组织的石油信息与成果，更重要的是，使我国在国际能源问题上的话语权不能提高。
“石油外交”三部曲
国际石油市场经过多年发展，逐渐形成了一些国际能源合作组织，其中，最重要的两个组织是石油输出国组织(OPEC，欧佩克)和国际能源署(IEA)，分别对应于石油输出国和石油消费国。
针对我国石油外交的现状，并借鉴国际能源组织的发展经验，我认为完善中国石油外交战略可以采取如下三项措施：
第一项，牵头建立石油输入国组织或者联盟。我国可以在国际社会上倡议或者牵头建立石油输入国组织(Organization of Petroleum Importing Countries——OPIC)，以加强石油输入国之间的协调与合作。
我国牵头建立OPIC的必要性在于，首先，我国近期内加入IEA的可能性较低。一方面，IEA是隶属于经济合作与发展组织(OECD)的机构，IEA的成员应该首先是OECD的成员，而中国短期内不会加入主要由市场经济发达国家所组成的OECD；另一方面，IEA要求其成员国必须具有相当于90天净进口量的战略石油储备，这个条件中国相当一段时间内还难以达到。
其次，IEA缺乏足够的代表性，其作用也广受质疑。当前，世界上几个最主要的新兴经济体，包括中国、印度、巴西等，现在和未来都将是能源消耗大国，但却被IEA排除在外。IEA的一个主要目标是维持国际石油市场的稳定，避免油价高位运行。然而，近年来，国际油价长期维持高位，并且频现暴涨暴跌现象。IEA对此束手无策，已引起了各石油消费国的强烈不满。
在我看来，我国的石油海外合作需要借助OPIC这样的平台开展。我国“走出去”的石油海外合作战略，无论是国家层面的合作还是海外企业收购方式，只要是采取单对单的双边方式，都难免会触及发达国家的敏感神经，必然会遭遇到各种方式的阻挠。如果建立石油输入国组织(OPIC)这样一个平台，利用此平台开展各种合作，受到的阻力将会减少许多。
一个具有足够代表性的OPIC，应该既包括中国、印度等新兴经济体，也包括美国、日本等发达国家和能源消费大国。然而，在当前国际社会上已经有IEA的情况下，要直接组建一个更具代表性的OPIC难度较大，应该采取两步走的实施步骤，即：先实现小范围的区域合作，再谋求更大范围的联盟。
第一步是建立“中国－东南亚”、“中国－印度”等石油合作联盟。中国、印度、东南亚各国都不是IEA的成员国，但又都是经济快速发展地区，相互之间的贸易往来十分密切，在石油领域开展合作具有良好的基础。建立合作联盟可以同时采用两种方式，一方面建立国家政府层面的国际合作组织，另一方面也可以采用共同组建跨国大型石油公司的方式。比如：通过各国政府出资，共同组建跨国石油公司，共同对南海油田资源进行开采，这样既能避免主权方面的争端，也能建立更紧密的合作关系。
利用以上方式建立“中国－东南亚－印度”区域合作联盟之后，该联盟将成为国际社会中一个不容忽视的重要组织，成为最终组建OPIC的基础。
下一步是谋求与IEA合并或者拉拢美日韩等国加入联盟。建立中国－东南亚－印度的区域合作联盟后，可以通过各种方式加强联盟与IEA的合作，通过合作谋求与IEA合并。若整体上直接合并难度较大，亦可采用“各个击破”的方法，逐个将美国、日本、韩国等IEA成员拉拢进来。
建立OPIC的作用与意义在于：
第一，可以有效提高我国能源安全水平。通过建立OPIC，建立石油供需协调与共享机制，并实现石油资源的共同开发，将有效地缓解我国的石油资源紧缺压力。
第二，维护国际油价稳定。建立更有代表性的OPIC，一方面可以与石油生产国进行更好地协调，另一方面也有助于避免欧佩克或少数国家对国家油价的操纵，有利于维护国际油价稳定，避免对我国经济发展产生过大的负面影响。
第三，变能源竞争为能源合作。在OPIC平台上与其它国家开展能源合作，可将我国与这些国家的能源竞争转变为能源合作，有利于避免“中国威胁论”指责，也为中国的和平崛起获得更加广阔的空间。
第四，有利于解决领土争端。在OPIC框架下，通过组建跨国石油公司的方式与日本共同开发东海油田、与南海周边国家共同开发南海油田，有利于我们暂时搁置主权争议，实现共同开发油气资源，减少外界对我国当前以经济建设为中心战略的干扰。
第五，提升我国在国际能源问题上的话语权。作为最大的发展中国家和当前最具活力的经济体，我国在国际石油市场上却一直缺乏足够的话语权，这与我国的综合国力极不相称。借助于OPIC平台，我国可以在国际能源事务中发挥更大的作用。
第二项措施，是加强与产油国特别是上海合作组织成员国的合作。除了与石油输入国开展合作外，我国还可以与石油生产国建立密切的合作关系，充分利用现有的国际合作组织，特别是我国与几个中亚产油国和俄罗斯共同组建的“上海合作组织”。中亚地区与俄罗斯具有丰富的油气资源，而且在全球地缘政治中具有重要地位。中亚石油不需要远洋海运就可以到达中国，石油运输安全系数最高，是我国最有能力确保的石油安全供应的来源。另一方面，中亚又是连接俄罗斯和中东的重要枢纽，参与中亚石油开发合作，不仅可以获得中亚丰富石油资源的支持，与此同时，在打通俄罗斯、中东、中亚的通道后，可以通过中亚从俄罗斯、中东地区获取长期、稳定的能源供应。
因此，充分利用上海合作组织的优势，对我国的能源安全具有重要意义。上海合作组织的宗旨并不仅限于能源合作，但若能以能源合作为切入口，将能使该组织发挥更具有实质性的作用。
第三项措施，是加强与非洲地区产油国的石油外交。非洲目前正在成为国际能源市场上一个越来越重要的因素。非洲地区具有丰富的能源资源，且许多新发现的油气资源还没有得到开发。发展与非洲地区的能源合作，可加大我国在世界能源格局中的话语权和影响力，同时，也为石油进口来源多元化创造更多的增长点。
近年来，非洲石油进口占中国的市场份额逐步扩大，来自安哥拉、苏丹和刚果等国的石油进口量成倍上升。由于非洲地区整体经济发展水平比较落后，政治局势亦不够稳定。我国与非洲国家开展石油外交可以采取更灵活的手段。例如“贸易换石油”、“工程换石油”等方式，必要时可以采用经济援助、减免贷款等方法，建立我国在非洲的势力范围，寻求更长远的利益。
值得指出的是，在对外石油合作方面我国应该充分发挥私有石油企业的作用，采取灵活多样的合作与投资形式，以减少外界干预，达到实质性的目的。