关于会计集中核算与国库集中支付制度相互融合的探讨

许文忠
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摘要:随着国库集中支付改革的进一步深化,社会上许多人认为会计集中核算的历史使命已经完成,应该退出历史舞台?笔者认为,现阶段会计集中核算作为加强财政资金管理和监督的一种手段,仍然有着十分重要的作用?而国库集中支付改革的目的是减少不必要的支付环节,规范财政支出,主要是在资金拨付环节进行监督?二者是一个有机的整体,把它们有效地融合起来,能够实现优势互补?
关键词:会计集中核算;国库集中支付;相互融合
中图分类号:F812.3
文献标识码:A
文章编号:1003-9031(2006)08-0078-03
2000年以来,各地相继实施了会计集中核算和国库集中支付改革,这两项改革在防范腐败和提高财政资金的使用效益上都起到了重要作用?但随着国库集中支付改革的进一步深化,目前社会上许多人认为会计集中核算的历史使命已经完成,应该退出历史舞台?但笔者认为,在现阶段,会计集中核算作为加强财政资金管理和监督的一种手段,作用十分明显,可以与国库集中支付有效地融合,实现优势互补?
一?会计集中核算与国库集中支付融合的必要性
财政部推行国库集中支付以前,全国许多地方已经陆续实行了会计集中核算,并且在规范会计核算?强化会计监督?加强会计基础工作等方面取得了良好的效果?如果取消会计集中核算,实行完全的国库集中支付,一方面会造成财政监督环节上的“缺位”,另一方面也不利于资源的有效利用,在实际的技术操作上也存在很大的困难?而如果会计集中核算与国库集中支付融合,则可以发挥以下作用?
1.人员编制不变,效益更大?实行会计集中核算后,相关行政事业单位都取消了会计机构和会计人员,编制划入了会计中心,行政事业单位现有的财会力量相当薄弱,如果目前将会计核算工作交还给单位,各单位都难以承受?而且现在会计中心的每个会计人员都负责2-3个单位的会计工作,如果将会计人员退回单位,势必增加2至3倍的人员编制,这也是资源的一种浪费?现阶段将会计集中核算和国库集中支付融合在一起,就可以在不增加人员编制的基础上有效地利用现有的资源,发挥最大的效益?
2.规范预算资金管理,提高使用效率?国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的政府性资金管理制度,其核心就是在预算单位支配预算权力不变的基础上规范预算支出管理,也就是说预算单位必须按预算?按制度支出,而在实际工作中单位在预算执行时随意性很大,指标之间经常相互调剂使用,假借项目名义用作其他支出,违反财政制度和财经纪律,乃至经济犯罪现象屡有发生?造成这些问题的原因一方面是预算编制存在与事权相互脱节?不够细化的问题,给单位的实际执行带来了很大的困难,另一方面单位的“重钱轻管理”现象比较严重,在目前国库集中支付的相关配套措施及政策法规还不够完善的情况下,还不可能完全实现国库集中支付改革的初衷?而会计集中核算通过对预算单位资金的管理和核算,有效地起到了加强会计监督?规范会计核算?提高会计信息质量和财政资金使用效率的作用,促进了预算单位财务管理意识和水平的提高?[1]
3.会计集中核算和国库集中支付相互补充,强化财政的监督职能?会计集中核算和国库集中支付在监督环节上有所不同,会计集中核算主要是对资金具体使用进行监督,通过审核单位的原始凭证和进行会计核算来达到监督的目的?国库集中支付通过“四按”的原则对资金的拨付环节进行监督,可以最大限度地减少财政性资金的库外沉淀和解决财政收支信息反馈迟缓等问题,但并没有承担对预算单位财务支付进行全面审核?会计核算和监督的任务,从而不能有效地约束预算单位在资金使用上的随意性和铺张浪费行为?在实际工作中,铺张浪费造成的资金损失远比资金闲置造成的资金损失大的多,而会计集中核算正好弥补这一不足,如果只实行国库集中支付,财政监督的环节也就不全面?不完整?
从以上几点可以看出,会计集中核算和国库集中支付作为目前深化财政支出管理改革的两项主体工程,会计集中核算解决了财政资金在使用过程中的监督问题,同时寓核算?服务于一体;国库集中支付改革的目的是减少不必要的支付环节,规范拨付问题,主要是在资金拨付环节进行监督?很显然,二者本来就是一个有机的整体,完全具有融合的必要?
二?会计集中核算与国库集中支付两种制度相互融合的理论依据
会计集中核算是指财政部门成立会计核算中心,在单位资金所有权?使用权和财务自主权不变的前提下,取消单位银行账户?会计和出纳,各单位只设报账员,通过会计委托代理记账,对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务,融会计核算?监督?服务于一体的会计委派形式,是会计委派的一种高级形式?国库集中支付是指在国库单一账户的基础上,所有财政性资金通过国库单一账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位?[2]从概念上看虽然会计集中核算与国库集中支付是两种不同的管理制度,但两种制度之间的诸多联系却为相互融合提供了理论依据?
1.两种制度的操作主体一致?两者都是按照财政部和中纪委的要求部署的,同样作为从源头治理腐败的重要措施由各级财政部门负责实施?这样,两者由同一部门实施可以有效利用现有的人力?技术?信息和物质资源,便于在工作中有机结合,更好地发挥两种制度的优势?
2.两种制度的承担对象一致?作为会计委派制的一种高级形式,会计集中核算的工作对象主要是行政事业单位,对行政事业单位的各项收支活动进行核算和监督;国库集中支付工作的对象同样也是使用财政性资金的行政事业单位,规范了资金的拨付环节,承担对象的一致性给具体业务操作带来了极大的便利?
3.两种制度都主张不改变单位资金使用权?审批权和财务自主权?会计集中核算虽然取消了各行政事业单位的会计机构和会计人员,由核算中心统一负责单位的账务处理,但前提是保留单位的资金使用权?审批权和财务自主权;国库集中支付则严格按照“三个不变”的原则来实施,即预算单位的预算执行主体地位?资金使用权限?财务管理权限不变,两种制度坚持的原则具有共性,使相互融合具有现实的基础?
4.两种制度都以提高财政资金的使用效率和透明度为出发点?市场经济条件下提倡公共财政,要求在提高财政资金使用效率的基础上增加透明度,而这两种制度都很好的解决了这一问题?
5.两种制度的最终目标一致?会计集中核算主要是通过单位财务管理和会计核算相互分离来达到规范会计核算?加强会计监督和提高财政资金使用效益的目的;国库集中支付主要是改革资金的拨付环节,从而解决财政资金的库外沉淀,提高资金的使用效益,两者的最终目标都是为了提高财政资金的使用效益?[3]
两种制度的诸多联系使相互融合具有了坚实的理论基础,因此会计集中核算和国库集中支付的融合可以说是扬长避短,优势互补?
三?会计集中核算与国库集中支付相互融合的实施对策
1.确定符合本地区实际情况的指导思想和业务模式?财政部门要利用会计集中核算形成的业务和技术基础,由国库支付局同时履行会计集中核算和国库集中支付两项职能,建立会计集中核算加国库集中支付的业务模式,有效地利用两种制度的优势和现有资源,加强财政的监督职能,最大限度地提高财政资金的使用效益?
2.科学设置内部职能?在国库支付局内部设置资金支付科,和支付核算站的会计人员一起履行国库集中支付职能,管理财政部门下达的分月用款计划的执行?签发支付凭证?与代理银行进行资金清算以及相关对账工作,同时会计人员承担审核单位的原始凭证和用款申请以及会计核算工作,履行会计集中核算职能,在不增加人员编制的情况下有效地利用现有的人力资源?
3. 完善政府财政管理信息系统(以下简称“GFMIS”),为财政改革提供强有力的技术支持?财政改革的目标就是要满足公共财政的要求,提高财政资金的使用效率和透明度,加强对财政资金使用的监督?财政部门要利用GFMIS系统,建成覆盖财政部门?预算单位?人民银行和代理银行的信息网络系统,实现国库集中支付和会计集中核算的有效结合,实现支付信息和相关财务数据?报表信息的各部门实时共享,对财政资金的拨付和使用进行全过程监控,增加财政资金使用的透明度,有效地提高财政资金的拨付效率和支出的规范化?合法化程度?
4.加强对会计人员的培训,提高业务素质?在实行会计集中核算以前,会计人员分散在各个预算单位,会计人员的业务素质参差不齐,给单位的财务管理工作带来了极大的不便?实行会计集中核算以后,国库支付局加大了对会计人员的培训,会计人员的整体素质有了极大的提高,确保了账务处理的真实性?合法性和准确性,极大地方便了审计部门和其他会计信息使用部门的工作,有效地加强了预算单位的财务管理职能,能够很好地适应会计集中核算和国库集中支付等各项财政改革的要求?
5.完善内控机制,加强内部监督?由于国库支付局同时承担会计集中核算和国库集中支付的职能,责任相对集中,必须加强内部监督?在内部控制上国库支付局一方面要设置前后台制度,保证任何一项业务都需前后台会计双重把关;另一方面要设置审计科,履行内部审计职能?通过有效监督与相互制约,保证资金支付的安全,防范风险的发生?
总的说来,通过会计集中核算和国库集中支付两种制度的有效融合,可以降低政府运行成本,加强对财政资金拨付和使用的监督,解决财政资金拨付过程中的截留挪用?挤占浪费?库外沉淀的问题,同时又解决了资金使用过程中的胡花乱用?核算失准的问题,并通过制度创新实现了提高财政资金使用效率的最终目的?
参考文献:
[1] 王世定主编.会计委派制与会计集中核算全书[M].北京:中国财政经济出版社2002.
[2] 江山市会计核算中心课题组.会计集中核算向国库集中收付发展探讨[DB/OL].http://www.xjedu.gov.cn/publish/main/template.jsp﹖c_id=4171.
[3] 王浩生.会计集中核算与国库集中支付两种制度的有效融合[DB/OL].http//www.wmzc.com/news/10727.htm.