关于推行国库集中支付制度改革的思考

李银平共1页 [1]字号：【大中小】
【摘要】笔者认为，推行国库集中支付制度改革是解决当前国库支出管理问题的一项重要措施。
国库集中支付制度是财政部门在中国人民银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。
一、现行国库支付制度中存在的主要问题
目前，我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上，由各单位自主使用。这种支付制度存在的主要问题：
一是缺乏严格的预算监督机制，容易滋生腐败行为。预算资金一旦拨付给了部门和单位，就脱离了财政的有效监督，使截留、挤占、挪用财政资金的现象经常发生。
二是由于财政资金拨付要通过预算单位多重账户分散拨付，形成大量资金沉淀在各部门、各单位，使资金使用效率低下，财政资金调度困难。
三是无法建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。
四是财政支出信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。
二、推行国库集中支付制度是建立公共财政体制的必然要求
所谓公共财政就是国家提供公共产品，提供公共需要的意思，反映了以国家为主体的资金支出及所体现的分配关系。作为公共财政的基本特征之一就是收支行为规范化，因为政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人之财”，所办的事是与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”，所以政府部门收钱、花钱的行为必须接受监督，必须对社会成员具有透明度。
全部收支进预算。政府预算不仅是政府的年度收支计划，还是财政收支活动接受立法机关和社会监督的重要途径。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监督之下，而不允许有任何不受监督、游离预算之外的政府收支。财政收入的方式或财政支出的去向和规模都必须建立在法制的基础上，不能想要多少就收多少，或者想怎样花就怎样花。推行国库集中支付制度与建立公共财政框架的要求是一致的。因此，国库集中支付制度改革成为目前公共财政领域改革的核心和关键。
三、国库集中支付制度改革可有效规范财政管理、提高资金使用效率
着力推进财政国库集中支付制度改革，是从体制上规范政府行为，促进依法行政和依法理财的一项根本性措施。它旨在通过改革切实加强财政资金管理，提高财政资金使用效益，增强财政宏观调控能力，并从源头上遏制腐败现象的发生。实施财政国库集中支付制度改革，是对财政资金拨付方式的根本性变革，是加强财政资金集中支付、提高资金使用效益的重要措施，具有重大的政治意义、经济意义和社会意义。
实行财政国库集中支付制度改革，是建立公共财政的必然要求。公共财政要求政府不仅要完善预算资金的分配程序，而且要完善预算资金的支付方式，不断提高财政支出效率，更好地满足社会公共需要，而推行财政国库集中支付制度改革，正是适应这一要求的深层次变革。这也是践行“三个代表”重要思想，将财政资金取之于民、用之于民，满足人民群众公共需要的制度安排，同时还是加强公共财政建设的必然要求。
发挥资金最大效益，集中财政资金办大事。实行财政国库集中支付制度改革，是加强宏观调控的客观需要。财政资金是政府行使宏观调控职能的重要物质基础，财政资金规模和使用效益既关系到政府宏观调控的力度和效果，也关系到国民经济的平稳运行和健康发展。实行财政国库集中支付制度，可以使部门预算的财政资金在支付行为发生前都集中在财政国库，有利于政府加强资金的统一调度和管理，充分发挥财政资金的最大效益，集中资金办大事。
实行财政国库集中支付制度改革，是推动廉政建设的有效措施。温家宝总理在国务院第五次廉政工作会议上强调，要加大政府系统廉政建设力度，必须用改革的办法解决产生腐败现象的深层次问题，而实施国库集中支付制度是建立惩防并举反腐败体系的重要措施。
实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在地推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使用效率的意义，更具有倡廉、堵乱、防散、精简的作用，意义非同一般。
四、建立国库集中支付制度改革的措施
国库集中支付制度改革的最终目标是要实现从现行的分散支付向国库集中支付转变，建立国库集中支付制度改革思路的几点建议。
（一）要进一步推进和细化预算编制改革
财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算，从而使国库收支真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。改变预算年度的历年制为跨年制。我国的预算年度是1月1日到12月30日，即历年制，但审批预算的各级人大一般都是在3月或更晚一些时候开会，这使得前几个月的预算执行缺乏法律依据。我国可以借鉴国外实行跨年制，这样可使预算草案在预算执行前就得以通过，全年的预算都有法律依据。细化预算科目，深化部门预算改革。国库集中支付制度要求部门预算具体而准确，而我国目前的预算编制比较粗糙、预算科目比较笼统，不利于国库集中支付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算体系，每项支出都要有相应的科目，并在一套科目中反映。
（二）改变资金管理方式
在中国人民银行建立国库单一账户体系，相应地，在财政部门建立统一的资金账册管理体系。预算资金由原来层层下拨给预算单位，改变为由财政部门统一保存在中国人民银行国库单一账户上进行管理，财政部门不再将资金拨到预算单位，而只给预算单位下达年度预算指标，以及审批预算单位月度、季度用款计划。预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保存在中国人民银行国库单一账户上。设立“国库集中支付中心”。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位，改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请，直接支付给商品和劳务供应者，即由原各预算单位分散支付改为由支付中心集中支付。财政部门设立的支付中心，负责办理各预算单位向商品和劳务供应者支付的款项；人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算以及相关管理和监督工作。
（三）要加强对财政部门的监督制约
国库集中支付制度的实施，使财政对预算单位的监督力度加大，财政本身的权力也相应增大，但是谁来监督财政便成了新的问题。在美国，有向国会负责的审计署对财政部实施监督；在英国，有向英王负责的审计部门实施监督。在我国，主要是由同隶属于各级政府的审计部门实施监督，这无异于用自己的左手来监督右手。这种自我监督，责权利既不明晰也不对称，权力之间缺乏制衡，监督约束软化。更何况审计监督具有事后性，而人大监督又过于宏观，无法实施全过程实时监督。为此，可试用财务管理与会计核算、支出的决定与支出的执行相分离的制度设计来弥补这一缺陷，用会计核算制约财务管理，借支出的执行监督支出的决定。但是，内控机制不能代替外部机制，最终应向人大、政府及法院监督的“三权分立与制衡体制”演进。
（四）建立财政管理信息系统和现代化银行资金清算支付系统
实行国库集中支付制度，其核心内容就是财政部门开具支付指令后，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付给商品或劳务的供应者。可见，与传统的分散支付制度相比，这种支付方法工作量是相当大的，因此，信息技术的运用对于国库管理来说十分重要。我国目前尚未建立一个完整的财务管理信息系统，所以应抓紧时间，首先建立国库收支账务系统和国库支付管理系统。另一方面，国库集中支付制度需要通过银行的资金清算系统进行资产结转，顺畅的资金清算系统可以大大提高国库资金的使用效率。
（五）要全面推行政府采购制度
政府采购制度与国库集中支付制度是相辅相成的，政府采购实际上是国库集中支付的具体表现形式，两个都是公共支出管理的主要内容。国库集中支付容易引起支出单位和商品、劳务供应商的合谋，只有实行政府采购制度，才能提高支出过程的公开性和透明度，从而实现对国库资金的严格控制和监督。推行政府采购，应采取先易后难的步骤，先将大型设备、计算机、小汽车、复印机等纳入政府目录；然后将修缮费等提供劳务的项目纳入政府采购目录；再将预算单位日常消耗品纳入采购目录。这样，有计划地不断完善和扩大范围，直至将政府采购的物品和劳务全部纳入采购目录。
实行国库集中支付制度的配套改革。为了加快国库集中支付制度改革步伐，使这项改革顺利进行，需要做好相关的准备工作。一是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》；二是要修改《国库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规；三是要建立支付中心业务和信息处理系统；四是要选择代理国库日常业务的商业银行等。