国库集中收付制度改革障碍及对策

孙　娟共1页 [1]字号：【大中小】
【摘要】本文首先阐述了我国国库集中收付制度改革的涵义及作用，分析了国库集中收付制度改革的必要性，并深入分析了目前阻碍国库集中收付制度改革的要素，最后针对这些问题提出了解决的对策和措施。
一、国库集中收付制度的含义及作用
国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立分类账户进行集中管理；财政支出实行财政直接支付或授权预算单位支付，通过代理银行将款项支付到商品或劳务供应者或用款单位。财政资金的余额只保存在国库单一账户。
实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。如果这项改革实实在在地推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使用效率的意义，更具有倡廉、堵乱的作用，意义非同一般。
二、国库集中收付制度改革的必要性分析
我国现有的财政收付体系已越来越难以适应经济发展的要求，严重影响了财政资金的使用效率。更主要的是财政收支信息迟缓，不能为及时编制预算，执行分析和宏观决策提供准确依据。因此，改革现行的财政收付体系，实施国库集中收付制度，创新财政管理方式和手段就显得非常必要。
（一）实施国库集中收付制度，是公共财政公开化、透明化的客观需要
公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动，政府以社会和经济管理者的身份从市场上取得收入，并将这些收入用于政府的公共活动支出，为全社会提供公共产品和公共服务，保证国家机器的正常运转，实现经济社会的协调发展。这就要求财政信息公开化、透明化，让更多的公民有基本的知情权，以公平与效率为原则，为预算的执行创造良性的监督环境，该管的一定要管理好，该办的要集中财力办好，不该办的要坚决舍弃。而实施国库集中收付制度可以使财政资金在收付上做到公平、公正和效率。
（二）实施国库集中收付制度，是现代信息高速发展的客观要求
人类最伟大的进步可以说是网络与人们生活的日益贴近。财政部门适应信息化网络化时代是大势所趋。通过网络化可以提高政府运行效率，减少财政开支，实现资源共享。同时通过网络可以及时地对财政资金的执行情况进行信息反馈，有利于财政部门对预算执行的分析和宏观调控。
三、目前我国国库集中收付制改革的障碍
我国国库集中收支制度改革势在必行，但有些相关政策和制度并没有相应地进行改革，在一定程度上制约了国库集中收付制度的全面推行。
（一）预算管理体制不规范
首先，我国财政资金中只有预算内资金纳入预算，成为国库资金，所以当前国库集中收付制度只能是预算内资金的集中收付。而真正意义上的国库集中收付是指所有财政资金的集中收付，所以必须取消财政资金的预算内外之分，并努力减少预算资金的流失，减少制度外资金。
其次，在预算批复的时间方面，我国目前预算批复不够及时，从而造成预算执行依据不充分、预算监督不全面，无法满足国库集中收付制度中规定的“各支付单位的每项经济业务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部门按用途提出用款申请”的要求。
（二）财政信息系统的缺乏和银行资金清算系统的不完善
我国的政府账务是由征收机关、预算单位、财政部门和中央银行的国库部门同时管理的。财政部门只进行经费拨款等粗线条的核算，并不进行逐笔支出核算，逐笔的支出核算是分散在预算单位进行的，这样财政无法实现对财政支出的逐笔审核和管理。即便有中央银行的国库会计，但由于我国中央银行的国库会计是不独立的会计系统，依附于中央银行的银行会计，不能体现自身的特点，不能充分和全面地反映国库收支状况，不能符合有效管理财政收支的要求。财政、征收机关、预算单位、国库还没能做到全面联网。建设政府账务网络，建立独立的国库会计，完善财政信息系统是势在必行的。同时财政信息系统的完善不仅表现在设立政府财务网络，也表现在预算编制系统、预算执行管理系统等的建设上。另一方面，银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效地收付，因为在国库集中收付制度中存在着大量的资金需要在中央银行和各商业银行，或商业银行和商业银行之间往来。
（三）国库组织机构不健全
经过多年的改革完善，我们在财政部门和中央银行基本建立了专门的国库机构，但中央银行中的国库部门由于人员的观念意识问题和曾经国库存款不计息、划款不收费的无偿代理等原因没有受到足够的重视，并缺乏一定的独立性，严重影响了国库部门各职能的发挥，尤其是监督职能。同时有些地方的国库委托商业银行代理，有些地方未建立乡镇国库等，这些问题的存在，使国库的管理职能无法开展。实行国库集中收付制度后，大量的财政资金拨付需通过财政国库部门逐笔办理，故组建有力的国库支付执行机构是当务之急。
四、完善国库集中收付制度改革的对策
国库集中收付制度的实施对提高财政资金使用效益、推进财政管理的规范化、防止产生腐败等都有重要的作用。因此，我们要结合实施过程中的实际情况及存在的问题，有的放矢地设计好对策。
（一）进一步深化预算管理制度改革
1.改革预算批复时间
目前，我国当年预算由各届人代会批准，再由财政部门、主管部门批复到基层单位，一般在当年3月份左右才能到位。而国库集中收付制度要求各部门、各单位在发生每项经济业务时，须根据当年年度预算向财政部门按用途提出用款申请，这显然是不现实的。要实现按当年批复的预算作为用款申请的依据，我国各级财政预算批复的时间必须提前到上年12月31日前。在不能改变批复时间的情况下，也可以将预算执行年度改为跨年制，即当年的4月1日至次年的3月31日作为一个预算年度。
2.优化预算科目
随着我国市场经济体制和公共财政管理体制的建立，现行政府预算收支体系的缺点和局限性日益突出，如部门收支项目分类较粗，不利于细化预算编制和预算约束；分类方法和国际做法差别较大，缺乏可比性；财政、国库对预算收支使用的科目归类和口径不一致。为了适应当前改革和发展的需要，必须对现有预算科目进（上接第48页）行全面、合理地改革。一方面要与国际惯例接轨；另一方面还要尽量与我国现行的科目体系衔接，体现现行收支分类的延续性和稳定性。科目体系的改革，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支，所有的政府收支都要在一套收支科目中反映。这样，既为细化预算编制奠定了基础，又为国库集中收付制度的建立提供了前提条件。
细化部门预算编制。实行部门预算是市场经济国家的普遍做法，是市场经济体制对财政管理体制的基本要求，是我国推行国库集中收付制度的前提和基础。部门预算是由各部门编制，经财政部门审核后报人大审议通过的反映部门所有收入和支出的预算。细化部门预算编制，不仅可以提高预算编制的透明度，而且有利于防止预算执行中的不规范做法，有利于人大等部门对预算的审查和监督。同时，也能加强国库对预算支出的刚性约束，充分发挥国库的监督作用。
（二）建立发达的财政管理信息系统和现代化的银行支付系统
现代财政国库管理应与现代科学技术的运用相匹配，继续沿用传统手工操作的做法是行不通的。在这方面，既有国外的成熟做法作借鉴，也有国内其他领域的改革为榜样。为了保证这项制度改革的有效性，需要建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统和全国性的银行清算系统。应抓紧建立财政管理信息系统和国库管理操作系统，包括预算编制和预算执行系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收入总分类账系统、债务管理系统等。同时，还要建立和完善现代化的银行支付系统和银行清算系统，为国库集中收付制度的高效运行提供强大的技术支撑。
（三）充实国库组织机构
中央银行代理国家金库是现行法律所赋予的职责，各级国家金库应充实人员、转换角色、创新方法、充分发挥监督职能。各级财政部门在单独组建国库管理机构的基础上，应按我国试点方案的要求，组建强有力的国库支付执行机构，即国库支付中心，对财政资金审核、拨付和监督工作进一步延伸。
（四）完善其他配套措施
除完善上述三个方面的措施外，国库集中收付管理制度改革还需完善以下配套措施：
1.科学选择代理银行
在改革初始阶段，为减少改革成本，要充分利用现有商业银行的网络系统。确定代理银行，原则上要按照市场经济原则，引进竞争机制，通过招投标进行。根据目前我国实际，应选择国有商业银行作为财政日常支付业务的代理银行。对一些单项支付业务，也可以指定资金实力雄厚、运行安全、清算系统发达、网络服务设施健全的其他商业银行负责代理。
2.解决国库支票问题
在国库集中收付制度改革中，应引入国库支票这一新型的金融工具。这种以财政资金作保证的金融工具，资信程度高，在支付过程中可以跨行、异地通兑，流动性强，易于为社会接受。但在国库支票流通过程中，要有安全保障措施，需要制定《国库支票管理办法》和相应的《专用支票管理办法》。
3.进一步规范会计集中核算制度
实行国库集中收付制度改革，要充分发挥原有会计工作站或会计核算中心的作用，在此基础上应尽快制订使原会计集中核算和现国库集中收付衔接的相关规定和办法，重新明确各预算单位的会计主体责任和义务，以提高其加强财务管理的责任感，有效防止各预算单位转嫁财务违规风险。同时还要建立区域网络，实现信息共享，巩固公共支出改革成果，加快国库集中收付制度改革的步伐。