国库集中支付制度改革的尝试

【摘要】国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。国库集中支付制度改革的实施，实现了财政 资金使用的“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，提高了预算执行的透明度，提高了财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
国库集中支付制度作为公共财政框架的重要基石,是预算执行制度的创新,是我国财政资金运作方式的根本变革。建立现代财政国库管理制度是构建社 会主义公共财政框架的客观要求,对逐步规范财政收支行为,加强财政监督、减少资金周转环节，提高资金使用效益，更好地发挥宏观调控作用意义重大。为了积极 推进并不断完善我市财政国库管理制度改革，市政府早在2004年就将个别县市和市财政局、水利局等八个部门确定为财政国库管理制度改革的试点单位，财政部 门也加大了对试点单位改革工作的督查和指导力度，收到了明显成效。2005年市政府进一步扩大了市级国库集中支付改革试点范围，于8月1日起对纳入市财政 支付核算中心的155个单位全部实行国库集中支付改革试点，并对市直单位的近200名财务人员就试点前预算单位应准备的各项工作、财政直接（授权）支付办 理程序及应注意的问题等内容进行了专门培训，以确保改革工作的顺利推进。
一、财政国库管理制度改革的目标和原则
（一）改革目标
按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，建立国库集中支付制度，其最终目标是最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
（二）原则
1.有利于积极稳妥，逐步推进。由于我国财政支出管理制度是在几十年计划经济体制下发展形成的，无论是从体系的建立还是理财观念的改变和接受上都会有很多阻力和困难，不可急于求成，应当实事求是地总体规划，分步实施，从易到难，积极稳妥。
2.有利于监督管理。改革要增强财政收支活动的透明度，在基本不改变预算单位财务自主权和资金使用权的前提下，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下，变过去预算单位按银行存款数掌握支出为按财政部门核定的用款计划指标控制支出。
3.有利于规范操作。要合理确定财政部门、预算单位、人民银行和代理银行的管理职责；在不改变预算单位资金使用权的前提下，使所有财政性资金都在国库单一账户内规范运作。
4.有利于预算单位方便用款。减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时便利，以提高工作效率。
二、国库集中支付制度的基本运作程序
国库集中支付方式，是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，预算单位需要购买商品或支付劳务款项 时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。其基本运作程序是：预算单位按照批准的用款计划向财政支 付机构提出申请，经支付机构审核同意后在预算单位的零余额账户中向收款人支付款项，然后通过银行清算系统由零余额账户与财政集中支付专户进行清算，再由集 中支付专户与国库单一账户进行清算。在国库集中支付方式下，由于银行间的清算是通过计算机网络实时进行的，因而财政专户和预算单位的账户在每天清算结束后 都应当是零余额账户，财政资金的日常结余都保留在国库单一账户中。
三、国库集中支付制度下用款计划的编报
（一）预算单位用款计划的编报
预算单位编制月份用款计划时，必须根据单位预算指标结合单位实际支出需要，分清直接支付和授权支付范围，按照规定格式编制。基本经费支出用款 计划按照年度均衡性原则编制，项目经费支出用款计划按照项目实施进度编制，预算外资金支出用款计划按照预算外收入上缴进度情况参照预算内月份用款计划分直 接支付和授权支付按规定时间进行单独编报。
（二）特别紧急支出的办理
特别紧急支出是指经预算单位认定，并由市政府或市财政局批准的特别紧急事务支出。特别紧急事务支出可通过预算单位零余额账户办理。
因特别紧急支出预算单位授权支付用款额度不足时，预算单位需及时提出用款计划申请，按规定程序报财政局审批，财政局按特事特办，急事急办的程 序，将批复的用款额度下达核算中心，核算中心可先将调增的用款额度通知代理银行，并根据单位提出的支付申请向代理银行开具支付指令，然后再到财政局国库科 办理《额度通知单》的审核签章手续。
四、国库集中支付制度下财政直接支付与授权支付的基本内容
（一）财政直接支付是由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到供应商或收款人账户，财政直接支付包括工资支出、工程采购支出、物品、服务采购支出和其他直接支出。
1.工资支出。实行财政直接支付的工资支出范围是指行政、事业单位由财政拨款供养的在编人员和离、退人员的基本工资、津贴、奖金等工资性支 出；其他支出如临时工工资、加班费、考勤补助等都不实行财政直接支付。预算单位发放工资，应根据单位在职人员和离退休人员分别编制统一的工资表并经人事部 门、编制部门、财政部门审核签章后向核算中心提出支付申请，然后由代理银行进行发放。
2.工程采购支出。实行财政直接支付的工程采购支出项目和支出范围是指基本建设项目中财政资金部分的基本建设支出；维修项目中单项维修财政安排资金超过5万元人民币（含）的支出。
3.物品、服务采购支出。实行财政直接支付的物品、服务采购支出项目和支出范围是指预算单位列入市级财政颁布的《政府采购目录》的商品、服务采购支出（单件或单批商品不足2000元人民币的购买支出除外）。
4.其他直接支付支出。其他直接支付支出范围是指预算单位一般预算支出中的印刷费、会议费、培训费（指单位组织县〈市、区〉人员参加的集体培训支出）、交通费（汽燃费、修理费）房屋租赁费、取暖费（锅炉用煤）等支出，并且支付金额达2000元人民币以上。
（二）财政授权支付是指预算单位根据财政部门授权，通过国库单一账户体系中的单位零余额账户将资金支付到供应商和收款人的账户。实行财政授权支付的支出范围是指除上述财政直接支付支出外的全部支出。
两年多的国库集中支付制度的试运行表明，在会计集中核算基础上实行国库集中支付制度，有利于从根本上解决财政资金多环节拨付、多户头存放形成 的资金库外沉淀和闲置浪费，提高财政资金使用效益；有利于强化财政预算执行，推进部门预算改革的步伐；有利于健全财政监督机制，有效防止挤占、截留和挪用 财政资金，从源头上预防和遏制腐败。为此，中心全体工作人员在领导的带领下，不断增强服务意识，提高服务水平，认真总结工作经验，努力改进工作作风，耐心 指导预算单位按规定办理国库集中支付业务，虚心听取预算单位的反馈意见和建议，并积极整改，确保我市国库集中支付改革试点工作的顺利推进。