关于国库集中收付制度管理改革的调研报告

关于国库集中收付制度管理改革的调研报告 http://www.jrj.com  2006年11月29日 12:48 中国财经报 【评论】 【论坛】 【字体：大 中 小】 【聊天】 【沙龙】
　　编者按：国库集中收付制度改革处在财政管理体制改革的关键环节，是财政管理体制改革的重要组成部分，也是从源头上预防和治理腐败的一项重要工作。最近，驻财政部纪检组、监察局组织财政部有关司局和部分省（区、市）财政部门、专员办对国库集中收付制度改革的进展、成效与问题进行了总结与分析，进而提出了推进改革的对策和建议，以促进构建从源头上预防腐败的机制。

　　随着我国国库集中收付制度改革的深入，其在体制、机制、制度、源头上遏制和防范腐败的作用逐步显现，实践证明这项改革是规范政府性资金收支较彻底、完善、可靠的模式。

　　对预算编制改革有所促进，有利于增强预算执行约束力。国库集中收付改革后，一方面，能够及时发现预算执行中的一些问题，并反馈到预算编制环节，促使预算编制工作更加科学规范和精细化。另一方面，国库集中支付是严格按照预算来执行的，无预算或超预算、无计划或不按预算用途使用资金不予支付，维护了预算的严肃性，增强了预算执行的刚性约束力。

　　方便预算单位用款，有利于提高财政资金运行效率。在传统体制下，由于拨款层次多，挪用、截流问题屡禁不止，请用款时间相对较长。实行国库集中支付后，财政资金纳入国库单一账户体系，预算单位可根据实际用款情况随时提出申请，资金使用必须到支付时方能从国库单一账户体系中划出，减少了资金运行环节，加上财政部门强化服务意识、实行工作“提速”，更加方便了预算单位使用财政资金。由此，在资金需求、资金供给与资金监督之间建立起良好的资金管理秩序，使财政资金的安全性、规范性与有效性得到可靠保障。

　　资金使用透明度得到提高，有利于加强对财政资金的监督。原来的财政资金使用是按照有关程序审批后，拨付到预算单位实有账户，由预算单位自行安排，资金封闭运行，透明度差，难以实施有效监督和管理。实行国库集中支付后，财政部门初步建立起“实时监控、核查处理、整改反馈、跟踪问效”的动态监控工作机制，财政国库管理部门能够运用信息网络系统全过程监测单位资金的支付活动，及时发现支付过程中的问题和疑点，防止资金被截留、挪用，财政资金运转的透明度大大提高，保证了财政资金支付的安全。同时，广东、四川等地实行了财政管理系统与人大、纪检监察机关的联网，使监督机关的威慑力、实效性进一步提高。国库集中支付改革使财政监督实现了单纯事后监督向事前、事中监督的转变。如武汉市等地试行公务卡支付模式，直接记录入网，取缔现金支付，有效遏制了单位开支的随意性，把一些不合理开支消灭在萌芽状态，有利于从源头上治理腐败，有效促进了廉政建设。

　　减少财政资金沉淀，有利于增强政府的宏观调控能力。改革以前的管理模式，极易造成财政资金的闲置和沉淀，甚至出现体外循环等违规问题。这种状况严重弱化了政府的宏观经济调控职能，也影响了公共财政的建设进程，极不利于最大限度地发挥财政资金的使用效益。实行国库集中收付制度后，通过监察、财政、审计、人民银行等部门组织的行政事业单位银行账户全面清理，对治理和预防预算单位多头开户、私设账户产生了积极作用，实现了预算单位暂时闲置的资金集中于国库单一账户，便于政府统筹安排和调度国库款项，促进了财政支出向保证重点、结构合理、管理规范、廉洁高效的方向发展，增强了政府的宏观经济调控能力。

　　预算单位的核算得到规范，有利于提高会计信息质量和财务管理能力。实行国库集中收付，预算单位必须按照预算和工作计划，认真编报分月用款计划，财政资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强。此外，实行国库集中收付制度还可以有效遏制一些预算单位固定资产不入账，账实不符，账务游离在会计监督之外等行为的发生。同时，由于会计人员在具体操作过程中，一方面要严格执行国家各项财务制度和国库集中收付的统一规定与要求；另一方面又受到严格的监督考核制度制约，使会计人员的责任心和使命感增强，会计基础工作得到规范，有利于提高预算单位会计信息质量和财务管理能力。

　　国库集中收付制度改革是一种先进的、规范的财政资金管理制度，客观上需要与科学健全的预算管理制度、金融体系及规范的政府运作机制相协调。这项制度作为财政预算执行制度的根本性改革，打破了传统的资金运行方式，一定程度会对各部门的既得利益进行重新整合。这就决定了在推进这项改革的过程中，必然会遇到或存在一些困难或问题。

　　第一，对改革的认识不够统一。有的地方和单位片面认为是财政部门收权，会削弱本部门的管理职责和资金运作自由权，影响部门利益，以改革不成熟、不完善等借口拖延改革，态度不积极。

　　第二，配套改革有待进一步深化。部门预算是国库集中收付改革的基础。近年来，我国部门预算改革成效显著，初步确立了改革框架。但是仍然存在有的项目不能在年初确定，先要钱、后定项目的情况，致使预算确定的资金与项目实际需要不匹配；由于各级人大批准预算在三月份后，形成归垫资金量大和审核难度大的问题；部门预算仅明细到项目，项目具体内容及构成在预算中反映不出来；某些资金的分配仍存在“二次分配”问题，即财政将资金切块给部门，部门进行再次分配；中央和地方部分专项资金、基本建设投资等未纳入改革范围，非税收入收缴管理改革滞后于集中支付改革；政府采购预算编制不完整，有些部门没有按要求将所有政府采购目录以内、限额以上的项目全部编入政府采购预算，致使政府采购预算占部门预算比重偏小。还有一个突出问题是，有些地方和部门授权支付比重过大，直接支付比例小，加上改革还没有延伸到所有的二、三级预算单位，有的资金去向难以直接有效监控。

　　第三，信息系统建设亟待加强。当前的信息支撑还存在一定的问题，其主要表现为：国库集中支付软件与其他相关系统之间衔接不够，尚未达到改革方案设计的要求，增加了工作量、降低了工作效率和数据的可靠性。软件功能单一，为预算单位服务的系统建设考虑不够。对数据应用开发不够，缺乏进行综合分析的功能。代理银行清算系统建设进展缓慢。

　　第四，法规制度建设不够完善。财政国库管理制度改革涉及各方面利益关系调整，现行的法规制度建设不够完善。《预算法》和《国家金库管理条例》等法律法规，是在计划经济体制下制定的，不能适应当前国库管理制度改革的需要。《财政国库管理制度改革试点方案》、《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等属于部门规章，没有上升到法律的地位，规范和约束力度不够。《总预算会计制度》和事业单位会计制度、基本建设单位会计制度等不能适应行政事业单位实行国库集中支付会计核算的需要。

　　为深化国库集中收付制度改革，我们提出以下对策和建议。

　　提高思想认识，加大改革推进的力度。一方面，财政部门要对改革的方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面，抓紧修改和完善，出台配套措施，为基层预算单位提供优质服务。另一方面，各地区、各部门、各单位要加强对改革的领导，促进国库集中收付改革“横向到边、纵向到底”目标的实现。

　　加强改革的协调性，整体推进财政管理改革。部门预算、“收支两条线”、国库集中收付、政府采购等项改革是我国财政管理体制改革的突破口，为保证改革的顺利推进，必须坚持统一规划，整体推进。

　　加大法规制度建设的力度，促进规范化运作。首先要将国库集中支付制度和政府采购制度纳入新的《预算法》中；其次，健全以《政府采购法》为基本法的政府采购法规体系，尽快制定落实《政府采购法》的具体实施细则和规章制度，扩大政府采购资金直接支付比重；第三，完善与国库集中收付制度有关的法规制度；第四，对改革后法规制度执行情况进行监督。

　　加强财政国库管理信息系统建设，建立信息共享机制。要以“金财工程”建设为契机，建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统。

　　建立健全国库动态监控体系，促进监督约束机制的完善。按照完善现代财政国库管理制度改革进程和预算执行监控功能的要求，逐步建立和完善我国先进的财政国库动态监控体系。（本文有编改删节）

　　相关链接

　　●截至2006年7月底，国库集中支付改革已扩大到中央、省级、计划单列市的所有部门和270多个地市、1000多个县（市、区），并在16万个基层预算单位实施了改革。

　　●截至目前，中央76个有非税收入的部门全部纳入改革范围。2002年至2005年，累计收缴非税收入385.5亿元。

　　●国库集中支付资金的事中监控，使违规行为呈现下降态势。2005年，财政部通过国库动态监控发现64个中央部门及所属411个基层预算单位违规资金6.5亿元，违规资金比例为0.23％，连续四年呈下降趋势。今年1至6月，通过监控发现违规涉及金额2.03亿元。

　　（驻财政部纪检组、监察局）