限制公权力滥用是30年立法的大思想(南方周末 2008-7-24)

　　专访原全国人大法工委副主任张春生

　　图：原全国人大法律委员会委员、全国人大常委会法工委副主任张春生在为基层代表授课。

　　█(立法)一涉及到管辖、处罚、许可，就开始争，地方上的部门比中央部门厉害。这在人家法治成熟国家看来是很可笑的。

　　█我听到一些人说，这个事情搞不动，干脆立个法。他的想法不是规范而是强制，不行我处罚，不行就抓起来，这就违背了法制的精神。

　　█非得把它(指“法治”)作为一种信仰、习惯，至少大多数人发自内心奉行它、维护它，才算真正实现(法治)。照这样看，我觉得法治精神深入人心至少还要30年。

　　张春生，本届人大常委会办公厅聘任的特邀专家，曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员。

　　1979年，张春生开始在全国人大常委会工作，30年间经历了230部法律的诞生，是中国改革开放以来中国立法进程的重要见证者。

　　近日，张春生接受了南方周末的专访，就立法中的部门利益博弈、立法工作的公开化等问题作出了坦率的回答。

　　协调部门争执不应是立法机关的事

　　南方周末：前不久，全国人大常委会委员长吴邦国说，不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或地方的“法律体系”。这句话背后的涵义是什么?

　　张春生：一个单一制国家只能有一个法律体系。我记得1993年年终的时候列那届人大立法规划，全国人大列了150件左右。一些地方上也按照这个要求列， 一个沿海大省找我们征求意见，他们列的盘子却比全国人大的还大。我记得他们提出要建成本省的市场经济法规体系，积极性很高，但这个口号明显是不对的，一个国家法律体系只有一个。

　　南方周末：是否存在部门借法扩权逐利的现象?

　　张春生：这个在80年代早期到90年代一直存在。

　　行政部门本来是执行国家公权力，不应该存在自身利益。“文革”前涉及到市长协调各部门关系的时候，大家遇到的都是谦让，都是说我们力量不够，还是请其它部门来做。现在呢，(立法)一涉及到管辖、处罚、许可，就开始争，地方上的部门比中央部门厉害。地方上，有的行政部门的首长列席人大常委会，列席会的人在会上吵起来，互相指责。这在人家法治成熟国家看来是很可笑的。

　　南方周末：立法机关其实在很大程度上要协调部门利益。这个正常吗?

　　张春生：原则上立法机关不应该做这个事情。部门权力，不应该由立法机关来管，它应该在行政机关出手的时候就解决，因为政府部门分工是政府的事，我们的宪法、国务院组织法写得很清楚。

　　南方周末：为什么国务院组织法已经写得很清楚的事，到了立法机关又产生争议了呢?

　　张春生：有些是政府协调好的事，部门又提出来，有些是通过常委会组成人员提出来的。全国人大好得多，省以下这种事情较多。

　　因为我们不少组成人员是从行政机关过来的，住房、配车、秘书都在那儿，这跟我们的体制有关。这确实不应该有。行政机关行使国家行政权，哪来什么利益?这就说明行政改革不彻底。

　　限制公权滥用的立法最艰难

　　南方周末：就您熟悉的公法领域，30年立法有没有一以贯之的原则?

　　张春生：限制公权力的滥用是30年立法的大思想，这从彭真委员长开始就一贯坚持。首先表现在行政诉讼法的制定上。

　　南方周末：这个领域的立法是不是最费功夫的?

　　张春生：对。这里面做了大量工作，也有斗争。

　　1983年出台海上交通安全法，当时遇到一个尖锐的问题，远洋船队如果不服海上交通监管部门的处罚，能不能到法院告?国务院提的草案没有规定，常委会委员提出必须规定，如果不服可以上法院告，于是加了一笔，这就掀起了轩然大波。当时的交通部长副部长不赞成，主管部门不赞成就不好执法，主管部门思想不通不能硬通过，得沟通。

　　最有分量的一次沟通是当时常委会副委员长兼秘书长的彭真，带着四个副委员长找交通部长谈话，交通部长说，我这个海监交通部门，帽子上是戴国徽的，让我戴着国徽代表国家执法权去当被告，不合适。彭真就让同行的法工委同志过来，让他读宪法第41条(记者注：宪法第41条规定公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告或者检举的权利)。读完后，彭真同志说，这就是行政诉讼的根据，我们这是在执行宪法。一个船长和大副得十五到二十年才干上这个职务，吊销他执照就是砸他饭碗，难道还不许可他上法院讨个说法吗?

　　后来他们就不争辩了。不过又提出，美国海岸自卫队，他们的处罚是不能上法院告的。法工委查了资料说，这个是不准确的。就是经过了这么艰巨的过程，最后才写上。

　　南方周末：这样的事例是不是不在少数?

　　张春生：确实很多。原来我们治安管理有一种叫收审，针对两种人，一种是流窜作案，一种是犯了法被抓住了不讲真实姓名，这样我们的公安管理中就建立了收审制度，程序不太严格，先扣起来再说。我在承德调研，一个四川小姑娘夏天被收审，冬天看没什么问题，放回去了。

　　后来修改刑诉的时候要不要取消收审，争论非常大。立法机关、全国人大常委会组成人员坚持取消，中央也支持，因为收审容易侵犯公民权利，主管部门就有不同意见。当时有人说，现在这种治安情况，没有这个行吗?在中央支持下，人大还是取消了收审。

　　再有，原来我们行政处罚法出来之前，国务院统计过，各种行政处罚有上百种，罚法五花八门乱七八糟。你闯红灯，给你穿上小黄马褂，你得逮住下一个才能走，这不是乱来吗?现在就剩四个罚种，警告、罚款和没收财产、吊销执照和行政拘留。

　　南方周末：立法机关现在是不是依然要面对这类问题?

　　张春生：对，这里面有个渐进的过程，不能一下子解决。

　　立法法实行立法保留原则，确立了十项全国人大的专属立法权，当时也有不同意见。比如，限制人身自由的立法只能由全国人大制定。国务院没有权力制定限制人身自由的法规，地方更没有。当时在地方征求意见，河南有个同志说，你给我们省三年以下有期徒刑的制定权吧，我们不会乱来的，你要相信我们省委和省人大。我们说这个不行，刑事立法权严格控制在最高立法机关，这个绝对不能动。

　　所以立法法出来，跟这个违背的都得改。比如当时一个沿海省把监视居住的规定改了。我们这边查出来了，当时法工委联合内务司法委员会直接找到省人大相关领导，要求他们改过来。这些都得一点点推进。

　　民法典的制定正在进行中

　　南方周末：可否介绍一下人大立法规划的性质?

　　张春生：全国人大的立法规划是个工作文件，它不是个法律文件，没有法律效力。按我理解它是不能按立法程序表决的。第一，它不好审议，对常委会委员来说， 每个委员不可能对每个法律的可行性很了解，把意见讲得很中肯，审议也可能走形式。第二，列入立法规划的法律案，将来审议中会遇到什么难题，很难意料。第三，很难进行投票。即便以多数票通过了，但作为有法律效力的文件，如果你完不成，是要承担法律后果的，自己列的规划没有完成，后果是什么?也没法追究自己的责任。所以不适宜作为一个具有法律约束力的文件，只能作为一个立法工作的指导文件。但如果完不成有个说法，会更好一些。

　　南方周末：民法典的制定现在进入到什么样的状态?

　　张春生：在抓紧工作中。因为制定民法典是个目标，这个是没有问题的，确定的。我多说两句，中国民法典的制定走了一个特殊的过程。邓小平在十一届三中全会的时候说，中国要有民法，当时全国人大常委会按照这个想法搞了很大一个班子。起草中国的民法典，这个班子力量很强大，像芮沐、陶希晋等大法学家都来了，搞了一年多搞不下去了。这主要是改革刚刚起步，日后是怎样的一种经济体制，许多问题看不清楚。矛盾没暴露，规范看不准，法律是起草不出来的。

　　后来从婚姻法、收养法、合同法，一直走到物权法制定出来，就是变批发为零售，也就是随着改革的实践发展，成熟一个，制定一个。1986年搞了个民法通则，民法主体民事行为搞了个基本的规划，现在看民法通则是很好的一部法律，但是线条粗了一些。现在，一个是侵权责任，还有一个就是国际民事冲突规则，这些单行法制定出来，民法典的诞生就不远了。

　　立法如何更加公开化和注重实效

　　南方周末：最近深圳在尝试，人大常委会审议法律案向民众开放。全国人大常委会审议法律案，何时能让民众旁听或者完全对媒体开放?

　　张春生：总的来说，立法是不断推进民主参与的过程，原则上是应该公开的。

　　南方周末：有人建议立法中引入公开辩论的程序，您认为可行吗?

　　张春生：在我们立法制度上还没有，但是我赞成条件成熟可以搞。从发展上我赞成有，其实我们的听证会是有辩论的性质在，但是参与的范围有限。

　　南方周末：常委会讨论法律案的记录是不是应该公开?

　　张春生：人大常委会开会，分组讨论的意见都很详尽，速记完让本人核对，分发有关人员。随着立法民主的扩大，这些审议意见也会逐步扩大透明度。当然，也有阶段性的保密。比如反分裂国家法、澳门驻军法，审议过程中涉及到复杂的政治斗争，少量的我认为还是要保密。

　　南方周末：30年立法中，虽然出台了二百多部法律，可以说平均每年8部，您觉得立法有没有搞政绩工程?

　　张春生：立法还是把握住了不搞“大跃进”，不搞“高速发展”，有一度快了，八届时有过这样情况。带动地方也快了，后来得到了纠正。

　　原来80年代初(立法)是一审制，像婚姻法的时候。后来彭真同志主政，建议两审。到了九届，从法律上正式确立了“三审制”。一个法律案得开三次常委会，一般得半年，这就表明不求速度数量，注重质量。

　　南方周末：有人说现在法律确实很多，但是感觉很多又解决不了实际问题，可操作性弱。这个如何解决?

　　张春生：客观上说，我们的法治环境有缺陷，主要是地域发展不平衡。沿海和内地，城市和农村的不平衡，给中央层面的立法带来很多困难。

　　有些是可以一竿子插到底的，像刑法、民法，全国都要执行同一个具体规范。有的行政管理规范统一，实行起来有难度，比如饮水，传染病防治法，草案规定，不论天南地北，饮用水不能含致病性微生物，但是行不通啊，因为水源不一样。大城市喝水很讲究，每个月买矿泉水，到乡县喝井水，牧区喝滩水，陕西山西农村喝的是窖水。最后那条不敢写上，写上了也执行不了。

　　怎么处理最低工资标准，常委会立法的时候意见也很不一致。有人说要具体写上最低工资标准多少钱，有利于保护劳动者。但是细研究行不通，当年我们去了深圳，最低标准比较高，贵州甘肃就很低。如果按深圳来定，西部根本行不通，按西部来定，广东就吃亏。所以劳动法只能写第一，实行最低工资标准；第二，具体标准由地方定。

　　这就是我们所处的法治环境，必须由地方法规来配。所以说，法律有些写得不细，要由法规来配套执行。我不是为立法机关辩护，可能有些法律也是该细的不细，这两种情况都有。

　　法治精神深入人心实现至少还要30年

　　南方周末：改革开放以来，不同利益集团或多或少影响着立法，包括立什么法，要不要写入立法规划，到最后法律具体条文，利益集团是不是会通过一些途径来左右立法?对此你有什么体会?

　　张春生：利益群体凸现是从90年代以后，明显表现在劳动合同法。

　　我们的劳动制度原来对劳动者统包统配。劳动力进入市场后，原来的体制被打破了，现在是两个利益群体：雇主和雇员。1994年的劳动法里只是个原则，平等主体之间对合同年限、工资、劳保这些进行协商。(但)执行起来，因为中国劳动力供大于求，客观上劳动关系向雇主倾斜，现在通过劳动合同法只是把过分向雇主倾斜调整到大致平衡的状态，这就触动了雇主的利益。现在还说不上向劳动者倾斜。

　　劳动合同法的制定是很民主的。通过传媒向全民公布，收到的意见有几万件。立法机关反复协调，包括劳动部、工商联、企业家协会都参与了，常委会组成人员里各个方面的代表人物都提出了自己的主张。法工委下到各地，去浙江广东多个省市征求意见。参与的程度很广，费时比较多。通过以后，意见仍不够一致。

　　这是一个明显的利益群体问题。但是，有一条必须明确，法律一旦通过，大家都要一体遵行。

　　南方周末：从立法层面上，还有哪些和“法治”相悖的东西?

　　张春生：夸大法的强制力，是一种思想上的偏向，不少部门都有这个问题。我听到一些人说，这个事情搞不动，干脆立个法。他的想法不是规范而是强制，不行我处罚，不行就抓起来，这就违背了法制的精神。法只有符合规律，符合多数人意愿，才能行得通，社会主义的法，尤其如此。

　　南方周末：您认为“法治”的本意是什么?

　　张春生：“法治”无非是广大人民通过自己的代表机关立规矩，规矩立好后，从国家最高领导到普通公民，一体遵行。

　　南方周末：制约“法治”实现的因素有哪些?

　　张春生：我们看世界历史，法治社会多产生于商业社会，自然经济的农业社会转向法治社会的还极少见。中国缺少“法治”的传统。

　　欧洲从古罗马时就开始有了。中世纪巴伐利亚国王在慕尼黑远郊建了座大宫殿，借别人的钱盖的，后来还不起，就把宫殿还给了人家。中国没有这样的观念，普天之下莫非王土，不承认老百姓的主体地位，这是我们传统的欠缺。

　　南方周末：中国距离真正的“法治”有多远?

　　张春生：彭真同志在制定民法通则闭幕式上说，我的有生之年绝对看不到中国成为法治社会。他很清醒的，不是有了法就是法治社会了。法律完备其实也是相对的，即使完备了，还有相当长的路要走。我觉得，非得把它(指“法治”)作为一种信仰、习惯，至少大多数人发自内心奉行它、维护它，才算真正实现(法治)。照这样看，我觉得法治精神深入人心至少还要30年。