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田水月：浅议撤乡并镇带来新问题
自上个世纪末开始，各地县级以上政府为了降低乡镇政府行政开支，减轻乡镇政府财政负担和农民负担，转变乡镇政府职能，开始实施撤乡并镇和精简乡镇机构政策，小乡并入大镇，弱乡并入强镇。进入新世纪后，特别是免除农业税后，全国各地加快了撤乡并镇和精简乡镇机构的改革步伐，同时开始推动撤村并村改革。根据近几年各地撤乡并镇的实践情况显示，撤乡并镇政策取得了一定成果，在一定程度上减少了乡镇政府数量和乡镇机构数量，减轻了乡镇政府冗员现象，降低了乡镇政府的行政开支和财政负担，避免了社会担心的免除农业税后农民负担反弹现象的发生。但是，我们也应该看到在近几年的撤乡并镇过程中也产生了一系列新问题，甚至有些新问题危害非常严重，不仅影响了农村改革的进程和步伐，而且影响了乡镇政府在农村工作中的影响力和决策，影响了农村的发展和稳定。为此，华中科技大学乡村治理研究中心教授贺雪峰认为撤乡并镇是十分错误的决策。(《贺雪峰：撤乡并镇十分错误》，《南方农村报》2008年7月3日)
一、撤乡并镇带来的新问题不可忽视
笔者通过对农村撤乡并镇的调查和了解，当前撤乡并镇主要存在和带来以下问题，而这些问题已经严重影响了撤乡并镇的效果，影响了农村未来的发展和改革，特别是影响了乡镇政府在农村的力量和农村的稳定。
一是撤乡并镇，国家行政力量从村庄的撤出，导致农民群众找乡镇政府办事难，影响农民群众与乡镇政府之间的关系。一些偏远乡镇撤并后，一些村庄距离新的乡镇政府路程比较遥远，农民群众要去乡镇政府办点事比较麻烦，成本比较高，比如农民办理结婚证需要到很远的新组建的乡镇政府办理，加重了农民的负担，也使得农民与乡镇政府之间的交流越来越少，导致乡镇政府在农民心中的地位逐步下降。
二是撤乡并镇，乡镇管辖面积扩大和人口增多，使得国家行政力量从偏远村庄撤出，以及乡镇派出所的合并，导致偏远村庄出现行政空心化现象和乡镇管理难度增加，从而让一些家族势力、非法宗教势力和黑恶势力迅速乘机填补进来，严重危害了农村稳定和治安。随着乡镇政府和派出所的从偏远村庄的撤离，加上村庄大量强壮年劳动力在外打工，留下386199部队组成的空巢村，一些黑恶势力利用这个机会开始渗透到空心化的村庄，导致近几年来农村治安状况不断恶化，不仅影响了农村社会的稳定，而且不少农民的财产受到严重损失。村民间发生纠纷和冲突，或者村民遇到生产生活困难等问题，在撤乡并镇前，由于乡镇政府距离村庄较近，村民可以通过乡镇政府的合法化的行政途径加以解决，但是在撤乡并镇后，由于乡镇政府距离村庄比较远，有的一时解决不了，迫使一些村民被迫通过私人途径解决问题，甚至是寻找黑恶势力进行调解，以解决纠纷和冲突。
三是撤乡并镇，一些承担公共服务职能的事业单位和机构同时跟随乡镇撤并而撤并，影响了农民的生产生活和农村孩子的读书，加重了农民的负担和开支。随着撤乡并镇的开展，一些在原来老乡镇的中国农业银行、邮政储蓄和农村信用合作社的网点开始撤离，集中到新组建的乡镇，甚至一些中小学也开始撤离，导致农民寻求公共服务机构的成本增加。比如领取种粮补贴，以前可以在离村庄比较近的乡镇的农村信用合作社领取，现在必须到比较远的新乡镇政府所在地的农村信用合作社领取，成本比较高，使得一些农民连续几年都不愿意去信用合作社领取种粮补贴等惠农补贴。再比如学校的撤并，一方面导致一些很小的、独立生活能力还比较弱的农村孩子被迫去比较远的乡镇寄宿制学校读书，生活受到影响，甚至出现老人陪孙子读书现象;另一方面导致一些孩子本可以上免费的公办学校，在公办学校撤并后被迫就读于一些路近、但学费比较昂贵的民办学校。
四是撤乡并镇，没有从根本上解决冗员现象，没有达到从根本减轻乡镇政府的行政开支和财政负担的目标，有的因为撤乡并镇，引起被裁减工作人员不满，乃至上访。撤乡并镇，一个无法逃避的问题就是裁减乡镇工作人员和安置裁减的乡镇工作人员。首先，裁减什么样的乡镇工作人员比较困难。当前在乡镇工作的没有行政编制的工作人员，大多数是县级政府领导安排进来的，乡镇领导不敢裁减。如果不裁减无编制的乡镇工作人员，而裁减有编制的乡镇工作人员，一是从道理上讲不过去，二是被裁减的乡镇工作人员接受不了。其次，县乡两级财政困难，支付不了被裁减的乡镇工作人员的安置费。撤乡并镇过程中裁减的乡镇工作人员大多数采取一次性买断模式，安置费不低，县乡两级政府拿不出安置费。结果大多数地区的撤乡并镇过程中裁员出现下列现象：一是有的地方是没有关系的无编制的乡镇工作人员被一次性买断而裁减掉，有编制有关系的基本上没有被裁减;二是有的地方乡镇工作人员随同乡镇撤并而集体搬迁，乡镇政府虽被撤并，但是乡镇工作人员则全部加盟新组建的乡镇政府;三是有的地方部分裁减的乡镇工作人员被安置到事业单位，其中教育系统接受了大量裁减的乡镇政府工作人员;四是一些没有关系而被裁减的乡镇政府工作人员不满安排，采取上访等途径维权或争取更多的权益。
五是撤乡并镇，导致一些农民需要，但是经济效益低的乡镇机构被裁减，影响了农业的发展。当前大多数地方撤乡并镇都是根据经济效益和利益来实施，精简乡镇机构主要是精简无法给乡镇政府带来雄厚经济效益的机构和部门。比如不少乡镇的农技站在撤乡并镇过程中被精简，农技站的农技员不是被裁减就是转的其他部门，有的地方的农技站被改革成自负盈亏的企业单位，对农民实施收费服务，而提供农业技术的农技站恰恰是当前广大农业乡镇的农民需要的，这样的改革一是加重农民得到农业技术的负担和成本，二是导致大多数农民得到农业技术，影响农业生产和农民增收。
六是撤乡并镇，导致乡镇政府负债问题更加复杂化，甚至引发债主和乡镇政府之间的冲突。当前广大中西部地区的大多数乡镇政府存在一定的负债问题，有的乡镇政府负债还比较严重，撤乡并镇，导致负债的乡镇政府的债务问题更加复杂。一是一些负债的乡镇与没有负债的乡镇合并，负债少的乡镇与负债多的乡镇合并，结果没有负债的乡镇和负债比较少的乡镇政府和乡镇农民非常不满，因为撤乡并镇在无形中加重了这些乡镇的债务负担。二是一些负有大量外债的乡镇政府被撤并后，其债务负担无人承担和承认，前后乡镇政府和领导对乡镇债务采取踢皮球的态度，引起一些债主冲击乡镇政府和上访。原来负债的乡镇政府领导人表示乡镇政府已经撤并，权力由新组建的乡镇政府延续，还债义务应有新组建的乡镇政府承担。而新组建的乡镇政府领导人则表示这些债务不是他们借的，要求债主去寻找借债人偿还。如果撤乡并镇不解决好乡镇债务问题，可能会成为引发农村社会不稳定的不定时炸弹。
二、撤乡并镇出现问题的原因
随着各地农村村村通公路的建成，农村交通越来越方便，现代信息通讯工具的发达，大量农村人口向城市的转移和行政效率的提高，合理的撤乡并镇、精简乡镇机构和裁减乡镇机关工作人员是农村改革的必然趋势，也完全行得通。但是，撤乡并镇之所以出现上文所说的一系列新问题，笔者认为根源不是撤乡并镇这项决策和制度本身有问题，而在于操作过程中存在技术失误。笔者认为主要有以下三点原因：
第一，撤乡并镇指导思想不科学。当前不少地方落实撤乡并镇的指导思想存在一些问题，一些县级领导还没有正确认识到撤乡并镇是农村改革的重要一步，没有意识到撤乡并镇是与乡村治理模式转变和建设服务型乡镇政府改革密切相关。大多数县级领导推动撤乡并镇的指导思想就是减轻乡镇政府财政负担和行政开支，完成上级政府下派的任务和指标，少数县级领导推动撤乡并镇决策是为了获取上级政府给予的撤乡并镇的奖励政策。
第二，我国法律规定的撤乡并镇实施体制存在问题。当前根据法律规定乡镇建置和区域划分的权力在省级人民政府，换言之撤乡并镇的决定权在省级人民政府。但实践中的程序一般是，首先是省级人民政府在不了解各个市县农村的具体情况下，向各个市县下达撤乡并镇任务;其次是市县政府为了完成省级政府的撤乡并镇任务，各个市县政府积极向省级人民政府提出撤乡并镇的申请;再次是省级人民政府批准市县的撤乡并镇的申请要求，当然没听说过省级人民政府拒绝市县的撤乡并镇的申请要求;最后是市县政府完成撤乡并镇任务，并向省级人民政府汇报，事实上真正落实撤乡并镇任务的是县级政府，而省级政府只是口头决定。换句话说是，省级政府带有盲目下指标的倾向，市县政府是被迫盲目完成任务，至于最清楚什么样的乡镇适合撤并是县级政府和乡镇政府其实都没有任何的决定权和话语权，因为即使县级政府不同意撤并乡镇也无效。
第三，县级以上政府层层下达撤乡并镇任务和指标，导致各地为了完成上级任务盲目推动撤乡并镇政策，一些地方撤乡并镇是为了撤乡并镇而撤乡并镇。当前县乡政府的压力型体制没有从根本上改变，面临上级各级政府的层层压力，一些市级政府领导为了追求政绩，纷纷向县级政府下达撤乡并镇指标和任务，甚至有的市级政府明确规定每年县级政府必须撤并乡镇的具体数量。在面对上级的压力下，为了完成上级政府派的任务和下的指标，一些县级领导不经过调查，不根据乡镇的实际情况，不顾后果，直接拍脑袋决策，盲目、甚至是任意撤并一些乡镇，不少地方在撤乡并镇的法定程序都存在问题，或者就是走形式，乡镇政府撤并结束直接向上报告撤并数量，其中的具体情况一般不汇报，即使汇报省级有关部门也不来核实。
三、避免撤乡并镇出现问题的对策
各地实施撤乡并镇政策要真正达到预期目标，真正实现撤乡并镇，政府在农村的决策力不降低，不出现新问题，笔者认为各地政府在落实撤乡并镇工作时必须从当地实际情况出发，一定要做到因地制宜，绝对不能采取“一刀切”模式，更不要派任务，下指标，要坚持以科学发展观为指导思想。对于当前出现新问题的已经撤并的乡镇，没有必要再重建，重点是尽快解决这些新问题。对此，笔者提出以下几点建议，仅供参考：
第一，省级政府(最低应为市级政府)组织专家学者制定详细的全省或全市撤乡并镇实施细则。笔者认为撤乡并镇实施细则主要参考以下指标：乡镇的财政状况(特别是乡镇政府负债状况)、乡镇经济发展状况、乡镇所在地理环境、乡镇常居人口数量、居民分布和民族特点、乡镇交通状况和通讯情况，撤乡并镇实施细则内容中应详细规定新组建的乡镇和乡镇政府规模，必须明确规定新组建的乡镇面积和人口数量的上限，必须规定什么样的乡镇之间允许合并，什么类型的乡镇之间坚决不允许合并。撤乡并镇实施细则应坚持以下几个原则：一是要保证撤乡并镇后，新组建的乡镇政府的工作人员乘车到达任何一个行政村的时间不能超过半个小时。二是坚决避免农业乡镇出现数十万人以上的乡镇出现。三是坚决避免出现广大面积的乡镇出现。四是尽量不要对山区的乡镇实施撤乡并镇政策。五是尽量不要将少数民族集中的民族乡与汉族人为主的乡镇合并。六是财政状况差距较大的乡镇之间不要合并，特别是有负债的乡镇不要与无负债的乡镇合并。实施细则出台后，市级以上政府应组织县级主要领导进行撤乡并镇工作的指导思想教育和培训工作，做到县级主要领导能从思想高度上认识到撤乡并镇工作的重要性，能详细了解撤乡并镇实施细则的内涵和内容。如果没有一套撤乡并镇的细则和标准，如果不了解撤乡并镇细则，盲目的实施撤乡并镇肯定会出大问题。
第二，禁止市级以上政府在没有调查的情况下达撤乡并镇任务和指标，也不能以撤乡并镇落实情况为领导考核指标。一些地方政府之所以盲目推动撤乡并镇政策，原因之一就是上文所说的上级政府派任务、下指标。
第三，县级政府的撤乡并镇决策应根据上级出台的撤乡并镇实施细则来实施和决策。县级政府在落实撤乡并镇决策前，首先组织调查团，详细调查准备撤并的乡镇政府的财政状况、乡镇经济发展状况、地理环境、常居人口数量和居民分布特点、交通状况和通讯情况;其次详细分析调查情况;再次县级政府组织准备撤并的乡镇居民，召开座谈会，听取村民的意见和建议;最后对比上级出台的撤乡并镇实施细则标准和村民建议，综合决定是否允许撤乡并镇或如何实施撤乡并镇。
第四，市级以上各级政府设立化解除乡镇债务专项资金，化解需要撤乡并镇的乡镇政府债务负担。前文提到不少乡镇撤并引发的冲突和问题与当前乡镇债务负担沉重有关，要撤并存在债务负担的乡镇政府，首先就必须化解其债务负担，这个任务在当前只能依靠市级以上政府来完成。
第五，公共事业单位不要盲目撤并。撤乡并镇主要是乡镇政府机构和部门的撤并，公共事业单位不应跟随乡镇政府撤并而撤并，公共事业单位的撤并要根据实际情况和需求来撤并，尽量不要撤并公共事业单位，特别村办小学和一些代办点不要撤并，尽量满足数量不多的农村小学生能够就近读书的需求，这项工作县级政府应与公共事业单位调节好，主要是与银行、邮政和农村信用合作社等承担公共职能的企业单位调节。
第六，公安系统在村庄管治力不能减弱。撤乡并镇后新组建的乡镇政府和乡镇派出所要尽快与离乡镇政府比较远的各个村两委在村庄组建警务办公室，以政府的力量维护农村的社会治安，避免村庄因乡镇合并出现治安真空，特别是要避免宗族势力和黑恶势力乘机控制和危害村庄现象的发生。
第七，新组建的乡镇政府的工作地点应下放到行政村。撤乡并镇后新组建的乡镇政府必须在离乡镇政府比较远的各个行政村派遣驻村干部(原则上应为2人以上，而且至少应有一名副镇长或副乡长在内)，主要职责是在村里代办农民群众必须到乡镇政府办理的事情，比如在村里为村民办理结婚证，一方面方便村民找政府办事，另一方面减轻农民因撤乡并镇前往新乡镇政府办事的成本。