新余廉政网－建立我市行政审批电子管理和监控系统初探

建立我市行政审批电子管理和监控系统初探
王新平 赵小敏
行政审批涉及社会管理方方面面，它既为百姓服务，同时也接受监督。然而，传统的行政审批模式由于存在中间环节多和审批过程不透明等诸多缺点，致使长期以来社会公众和监察部门难以对其进行有效监督，尤其对审批过程本身无法进行实时的跟踪和监管。因此，如何提高行政审批工作的监察效能成为当前监察工作的重大课题。
当今人类已经步入信息时代，互联网的发展给人们的生活带来了很多便利，其快捷高效和公开透明的特性也正是我们提高行政监察效能的有力武器，因此，探索如何运用网络和计算机技术改革现行行政审批工作成为大势所趋。
本文通过综合深圳和苏州等地行政审批电子化管理和监控试点工作所取得的成功经验，并结合我市实际，对我市如何建立行政审批电子管理和监控系统进行一些初步的探讨。
一、建立行政审批电子管理和监控系统的重要作用
我们知道，传统的行政审批模式一般分为两个阶段：首先是事务的申报，办事者一次性准备好审批所需的资料，自行送交至相关部门，窗口人员检查无误后，确认受理该项事务。其次是事务进入政府内部的审批流程，经各级公务员核准，交业务部门主管领导批示，待批示通过，通知办事者到指定地点领取相关证照文件。如果在审批过程中发现问题，通常会直接将材料驳回给办事者，修正后重新申报办理。
这种模式主要强调政府的管理职能，注重审批过程的严谨和对事务处理进程的控制。但由于在服务和效率方面的考虑不足，给实际的运行带来的问题也非常明显。主要体现在：一是申报阶段，中间环节多，往返办事周期长。办事者在申报过程中经常要反复往来于各个部门之间，既耗费人力物力，无形中也极大地降低了办事效率，拉长了办事周期。二是审批阶段，审批过程不透明，社会监督无从开展。在传统的业务模式下，政府内部的审批流转是一种“黑箱”方式进行，公众无法了解到审批的进展状况，只能被动等待审批结果。正常的社会监督无从开展，无法实现对政府效率和公正的有效促进。三是由于技术手段比较落后，监察机关对它的监察工作往往只能通过对各个部门进行一年一到两次的集中检查来实现，其效果也十分有限。
而运用网络技术实现网上行政审批，为公众提供高效率、全透明、全天候的在线交互服务虚拟大厅，不仅克服了传统意义上的行政审批具有时限、审批过程长的不足，而且使监控工作变得简单易行并行之有效。网上行政审批具有规范行政许可权力、促进依法行政、廉洁从政、高效施政，改善机关形象，以及作为执法对象的自然人要求政府机关实现“便民、及时、公正、参与”的双重需要特性。可以说，随着我国政治体制改革的深入，电子政务的不断发展，政府职能不断向服务型方向转变，建立高效、交互、便捷、廉洁的行政审批电子化管理和监控系统势在必行。
2003年，国家监察部为了深入探索推进政府廉政勤政的有效对策，开始组织实施“中国廉政建设”项目。在总结我国廉政建设的成功经验和借鉴国外反腐倡廉有益做法的基础上，于2005年先后在深圳和苏州两地推广使用行政审批电子管理和监控系统。
深圳市行政审批电子监察系统由软件核心系统、视频监控系统和行政许可外网三大部分组成，可自动、实时采集每一行政许可事项办理过程的详细信息，具有实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务四大功能。
“实时监控”功能使监察人员可以通过“电子眼”在视频监控室同步采集每一行政许可事项办理过程的数据，甚至可清楚看到现场工作人员桌面工作牌上的名字和工作号。“预警纠错”功能则可以对超过时限的许可事项自动出示黄牌警告；超过督办期限仍未办结的，出示红牌警告。
自2005年正式运行该系统以来，深圳市受理行政审批项目业务量逐步扩大，提前办结率不断提高。从运行情况看，系统的监督作用十分明显，推动了行政许可工作的依法、规范、公开和高效开展。系统运行前，深圳市行政许可业务提前办结率只有3％。系统运行后，提前办结率逐月大幅攀升，至2005年9月，行政许可提前办结率平均达到76.9％，今年6月份更是达到85.3％。
苏州市行政审批网上监察系统则通过事前、事中、事后监察，统计报表，统计分析，效绩考核，基本资料和系统原理等八个模块，对全市范围内的行政许可事项的办理过程进行实时监督，客观公正地评估各行政部门的效率效能和服务质量。
通过该系统的使用，监察部门实现了对全市53个政府部门和单位的256项行政许可事项的独立全过程监察，较好地发挥了行政监察的职能作用，有效规范了行政审批行为，推进了依法行政。系统运行以来，行政审批与服务项目承诺期内提前办结率已提高到97%。
两地的经验表明，网络技术在政府管理中的广泛应用，推动了政府在管理职能、管理方式及运行机制等方面的更新与变革，大大提高了监察工作的效能。主要体现在：
1、运用网络技术能够不断推进政府管理创新。
网络技术的应用，使政府服务和政务公开突破了时空限制，政府的各项监管工作更加严密、规范，服务更加便捷、高效，政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的能力得到明显增强，有助于实现从管理型政府向服务型政府的转变。
网络信息传递的快速和便捷，使信息的发布和反馈能够及时进行，为政府加强间接管理、动态管理和事后监督提供了技术支撑。有助于政府机关创新管理方式，以市场为导向，减少不必要的行政干预，更多地运用经济和法律手段，管理经济和社会事务。
2、运用网络技术能够有效监督和规范行政审批行为，进一步加强和改进行政监察工作。
行政审批网络监察系统通过事前的审批事项公开、事中的实时监控、事后的预警纠错以及对行政审批全过程的分析评估，建立起比较完善的行政审批监控体系，有助于形成用制度规范审批、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
系统将许可事项、许可主体、许可依据、申报材料、办理程序、承诺时间、收费标准等信息在网上予以公示，可对行政许可网站和办理大厅公示情况实行重点监察。同时，系统依据《行政许可法》，对每项审批流程进行了严格规定，保证了行政机关及其工作人员按法定程序办事，及时发现和纠正违反法定程序、暗箱操作等违纪违法行为，使整个审批过程“看得见、管得住”，促进各部门依法行政。
运用网络技术，可以把制度防范与技术监控有机结合起来，使监察方式实现事前、事中、事后监察相统一。事前监察将行政许可单位的权力和义务展现在“阳光下”，保证了行政许可相对人的知情权和监督权；事中监察对行政许可事项办理过程进行实时监控，对不规范行为进行必要的提醒和警告；事后监察是对已办结的行政许可行为进行监察，对存在问题的许可行为督促相应责任部门限期整改。
通过网络采集相关数据进行统计分析，建立行政审批的动态评估机制，有利于及时发现和弥补审批过程中的薄弱环节，为改进行政审批提供参考依据。
行政审批电子监察系统的使用，使行政监察起到了超前防范、动态监管和硬性约束的作用，将廉政监察、效能监察和执法监察融为一体，进一步提高了监察工作的整体效能。
3、网络技术的应用，增强了工作人员的责任意识，提高了办事效率。
由于系统对每项审批的各个环节都实行实时监控，而且自动进行违规警示，对工作绩效自动评分和排名，提前办结的给予绩效加分，违规的予以扣分。因此，工作人员的责任意识、效率意识大大增强，行政效率明显提高。
4、运用网络技术能够在构建惩防体系中发挥独特作用。
深圳、苏州等地的做法表明，网络能够增强反腐倡廉宣传教育的针对性和实效性。将各项法律法规和规章制度固化在各类行政监管网络系统中，运用网络技术手段，规范工作程序，明确职责权限，减少管理上的漏洞，使腐败分子在权力运行的重要部位和关键环节“不能为”。
利用网络系统特有的实时监控、预警提示等功能，监察人员能够随时通过系统发现违规情况，及时进行调查处理，对相关人员进行批评教育，使监督关口前移，将不当行政行为甚至违纪违法行为消除在萌芽状态。
二、如何建立我市行政审批电子管理和监控系统
㈠总体思路
借鉴深圳、苏州两地的成功经验，我们认为，建立我市行政审批电子管理和监控系统应分三步进行：首先以办证服务中心为基础，进行我市行政审批电子化管理和监控系统的试点工作。在此基础上，以全市党政信息网为依托，逐步建立起全市统一标准、功能完善、高效运行、安全可靠的行政审批业务网络，最终实现市、县、镇三级电子政务在线审批服务，通过互联互通、统一认证、数据共享，形成全市行政审批网络体系和在线监察体系。
㈡实施步骤
1、第一阶段：建立行政审批办证服务中心信息管理系统
通过对当时国内其他开展集中式行政审批的城市的调研，结合我市实际，以行政审批办证大厅为基础建立网上行政审批管理系统，系统由审批事项收办件信息管理系统、OA系统、电子眼视频监控系统、中心互联网站和触摸屏查询系统组成。
系统实现功能：①实现审批事项的窗口受理，即办件的办理；②实现窗口部门审批办理的监管；③中心互联网站实现审批流程、审批事项、审批结果的查询，相关表格的下载。
（1）双轨制推进行政审批电子化。
在系统运行之初，为了实现审批模式的平稳过渡，我们可以针对各类行政审批项目，开展纸质文件与电子文件的“双轨制”方式审批办理。纸质文件作为企业或个人申报行政审批事项及存档的主要载体和依据。电子文件作为市级行政部门内部审批工作的主要载体和依据，并大力推广应用行政审批项目的电子文件申报，根据实际情况逐步减少和取消纸质文件的传输办理，努力提高行政审批工作效率和办公质量。
（2）对办证大厅实现电子眼视频监控。
电子眼安装在面对公众的办证大厅里，并与领导办公室和监察局的监控系统直接相接，使监察人员能够随时看到各办证大厅的情况，并对暴露出来的问题进行监督。
（3）通过网络实现在线监控。
办证大厅的电脑系统与领导办公室和监察局电脑系统直接相连，系统自动采集每个行政审批项目的进展情况，并不断把采集的数据与《行政许可法》的相关规定进行比对。如果碰上办件超时、违规收费等违反规定的现象，系统立即发出警告。
监察机关通过对监察对象实施行政审批全过程的监察，保证其严格执行行政审批的条件、程序和时限，使得行政审批行为合法、有效。
通过在线监督，令各项政务由隐蔽变为公开，责任主体由单位变为个人，行政监察由事后监督为主变为事前、事中、事后的全过程、全方位监督。
2、第二阶段：建立网络审批交换平台
通过对行政审批办证大厅信息管理系统的应用和实践，结合全市政务信息网的完成，将办证大厅信息管理系统与各部门网络互联，逐步建立审批信息交换平台。实现办证大厅与各业务部门的网络互联和数据共享，进一步拓展网上审批业务和扩大监控效能。
系统实现功能：①实现办证大厅各窗口与部门间审批项目电子文档的传输交换；②实现审批批文电子印章，部门后台成文，窗口前台输出；③实现窗口部门审批办理的全程监管。
3、第三阶段：建立互联网审批申报系统
在建立和完善网络审批交换平台的基础上，我们要以互联网为载体，依托政府门户网站，逐步建立互联网审批申报系统。使我们的行政审批工作在方便群众办事的同时，直接接受群众监督。
系统实现功能：①实现互联网上审批事项的申报、受理和反馈；②实现政务网和互联网数据的简单交换。
完善各级政府公众网站，完成集中式远程审批系统应用试点，建立行政审批电子监察系统，为全面推行“网上审批”、“并联审批”、“一站式”电子政务服务和行政审批电子监察奠定基础。
㈢保障措施
1、建设过程中应当遵循“统一规划、整体组织、分步实施”的原则。
为避免重复建设，方便服务对象，相关部门凡属于行政审批的事项，必须全部纳入全市网上行政审批系统统一平台内，各部门不得单独建立审批系统。所需软件建议由监察部门统一组织开发，统一推广，以便实现资源共享，提高整体效能。
2、同步开展行政部门公务员电子化行政审批政务处理应用培训工作。
通过邀请有关领导、专家和学者讲授培训课程，组织技术骨干外出考察学习等方式，提高工作人员的专业素质、增强创新意识。各部门负责行政审批业务的工作人员和市政府便民服务中心各部门窗口的工作人员，不能掌握和使用电子化行政审批政务处理系统进行办公的，由各部门安排进行脱岗培训；培训后仍达不到要求的，由各部门调整工作岗位。
3、积极主动地与信息化主管部门联系，争取技术支持，力求在运用电子技术加强监督方面与全市政务信息化进程基本同步。
4、配套制定电子化行政审批政务处理工作的监督管理制度。
市监察机关通过电子化行政审批政务处理系统，联机查询和跟踪监督各项行政审批项目的申报、受理、审批、办理等情况，并对各部门行政审批项目办理工作情况进行绩效考核。
对有关工作人员弄虚作假、违规审批、逾期未办、越权、渎职、不作为等违规、违纪行为，按公务员管理权限和依照有关规定，追究当事人责任，违反法律的依法追究法律责任。
对有关部门在法定期限或办理承诺期限内未予办理和作出审批意见的，由督办部门负责督办，并责成行政审批项目主管部门限期办结，因各部门工作人员的原因逾期未办的，由市监察机关追究各部门有关领导和直接责任人失职责任。
我们相信，只要我们认真做好行政审批电子化管理和监控系统的推广应用工作，我们的行政监管工作一定会在信息高速公路上，以更加昂扬的姿态，更加开阔的视野和发展的眼光，从更高层次上推进政府管理创新，建设符合信息社会要求的廉洁、勤政、务实、高效政府，更好地为改革发展稳定的大局服务。