决策主导权的矛盾﹕美国对华决策体系探秘

自尼克松总统访华起﹐美国政府内部围绕对华决策的主导权﹐始终存在以下三对矛盾﹐即总统国家安全事务助理与国务卿的矛盾﹐总统与国会的矛盾﹐以及国务院与五角大楼的矛盾。
首先是总统国家安全事务助理与国务卿的矛盾。这在尼克松总统与卡特总统执政期间表现得尤为突出。尼克松元身对国务院等外交官僚机构持怀疑态度﹐因而﹐他上台后大大提高了国安会在外交决策中的地位。
1971年4月﹐尼克松决定派总统国家安全事务助理基辛格秘密访华时﹐国务卿罗杰斯就一直被蒙在鼓里。直到基辛格已经乘专机降落在中国后﹐尼克松才将此事告诉罗杰斯。罗杰斯对此大为光火。其后﹐在美中高层会谈期间﹐基辛格也有意排挤罗杰斯﹐不安排他参加相关会议﹐以争夺推动对华外交的主导权。
卡特执政时期﹐国安会与国务院的矛盾几乎是尼克松总统时期的翻版。当时﹐出任总统国家安全事务助理的﹐是著名的国际政治学者布热津斯基﹐而国务卿则由万斯担任﹐两人在分析国际关系以及美苏力量对比问题上分歧极为严重。在对华政策上﹐布热津斯基倾向于与中国建立战略关系﹐共同约束苏联﹔万斯却认为﹐美苏关系远比美中关系重要。双方在此问题上争执不下﹐导致美中关系在卡特政府初期没有较大发展。万斯与布热津斯基的明争暗斗﹐一直持续到中美建交。
其次是总统与国会的矛盾。虽然美国宪法规定﹐立法权和行政权分别赋予国会和总统﹐但是并没有明确限定他们的权力。在涉及外交事务时﹐这种模糊性导致双方时常出现争执。上世纪70年代﹐由于越南战争的爆发﹐美国民众对国会制衡行政当局的期望值越来越高﹐导致总统在外交事务上越来越不能“为所欲为”。
1979年1月1日﹐民主党总统卡特向世界宣布美中正式建交之后﹐美国共和党出现了强烈的反弹。共和党参议员戈德华特指责卡特“撒谎”﹑“对宪法和国会不屑一顾”﹐而且“出卖了台湾”。即便是民主党人﹐也对卡特总统的这一做法表示不满﹐有参议员表示﹕“总统的做法无疑是一记响亮的耳光打在国会的脸上”。
在国会议员的强烈反弹下﹐国务院负责亚太事务的助理国务卿秘密起草《台湾授权法案》﹐即《与台湾关系法》的前身。1979年2月﹐该法案开始在参院审议。3月底﹐众参两院以绝对多数票通过了《与台湾关系法》。这是国会对总统的一次猛烈反击。这项法案不仅从实质上维持了美台之间的关系﹐甚至为美国“协防台湾”制造了法理依据﹐因而遭到中国政府的强烈反对。
第三是国务院与五角大楼的矛盾。从历史上来看﹐在对华决策上﹐国务卿与国防部长向来分唱“红脸”和“白脸”。以现任总统布什的第一任期为例﹐布什和国务卿鲍威尔多次要求五角大楼尽快恢复与中国的军事交流﹐但国防部长拉姆斯菲尔德始终以各种理由拖延。鲍威尔奉行对华接触政策﹐并认为他在任期间是“美中关系历史上最好的时期”。然而﹐国防部始终将中国看作是“最大的潜在对手”﹐强调中国“军事不透明”﹐军力发展“打破两岸平衡”。这与国务院的说法格格不入。
但是﹐如果从更为现实的角度来看﹐无论是国务院还是国防部﹐都是站在部门利益的角度上看待中国问题。国务院是与中国打交道最多的部门﹐在很多情况下需要中国的合作﹐因而态度更为温和一些。相反﹐国防部只有找到自己最大的“潜在对手”﹐才能为自己发展军备﹑扩大预算找到合理的借口。因此﹐从这个意义上讲﹐双方的分歧似乎很难弥合。
尽管本刊记者对美国国务院助理国务卿希尔进行破例长时间的专访﹐但在我们看来﹐这次采访并非能了解美国对华政策之全部。因为希尔在更多情况下只是一个执行者﹐而非决策人。
美对华外交决策﹐是一个由总统主导﹑多个主体参与的过程。其中﹐国家安全委员会(以下简称“国安会”)﹑国务院和国防部﹐扮演着最重要的角色。根据“自上而下”的原则﹐这一决策过程大致为──第一步﹐由国安会官员收集来自外交﹑军事和情报等部门的数据和建议﹐并进行汇总﹑分析和归纳﹔第二步﹐总统领导的国安会经讨论做出战略层面的决策﹔第三步﹐国务院等部门负责制定具体政策并予以落实。
国安会会议的参加者包括总统﹑副总统﹑国家安全顾问﹑国务卿﹑国防部长﹑参谋长联席会议主席﹑国家情报局长以及财政部长等人﹐其决策的重要性可见一斑。国安会因而被视为美国外交系统的“神经中枢”。目前﹐负责召集国安会会议的是总统国家安全事务助理哈德利﹐而具体负责对华事务的官员则是总统特别助理﹑负责东亚事务的资深主任韦德宁。
由赖斯执掌的国务院﹐是美国政府对华政策的“设计者”和“执行者”。国务院设有国务卿﹑常务副国务卿﹑副国务卿﹑助理国务卿及助理国务卿帮办等职。负责政治事务的副国务卿伯恩斯最近成为中美战略对话的美方代表之一。负责亚太事务的助理国务卿克里斯托夫?希尔﹐主要负责朝鲜半岛核问题﹐在对华政策问题上也有一定的发言权。负责中国大陆﹑台湾和蒙古事务的助理国务卿帮办柯庆生﹐今年7月刚刚走马上任﹐是处理对华具体事务的官员。
国防部是美国主张对华强硬的最重要部门﹐也是对布什制定对华军事和安全政策最具影响力的部门。它设有常务副国防部长﹑助理国防部长和助理国防部长帮办。国防部不久前增设了一名主管亚太安全事务的助理国防部长。目前﹐负责亚洲事务的助理国防部长帮办劳利斯﹐被认为最有可能出任该职。
美国其它直接参与对华决策的部门﹐还包括副总统办公室﹑中央情报局﹑能源部和财政部等。此外﹐总统还会主动与参众两院的议长和资深议员进行沟通﹐听取他们的意见。近年来﹐由于经济因素在中美关系中的地位日渐重要﹐美国商务部﹑农业部以及总统贸易办公室﹐在对华决策过程中也获得了较大的发言权。
以美国对华“利益攸关方”政策的出台为例。2005年中期﹐美国国内再次展开对华政策“大辩论”。在此背景下﹐美国国务院要求白宫明确其对华政策的基调。布什总统遂作出指示﹕美中关系“复杂”﹑“重要”﹐“需要稳定”。
根据这一指示﹐赖斯授权时任常务副国务卿的佐利克拟定促使中国成为“负责任的利益攸关方”的政策草案。该草案在得到国安会﹑副总统办公室和其它政府部门的认可后﹐由佐利克于2005年9月21日正式在演讲中提出。今年年初﹐美国出台的《国家安全战略报告》和“中国军力报告”﹐都先后引用“利益攸关方”这一说法。
需要说明的是﹐不同的美国总统﹐其对华外交决策的风格各不相同。布什总统上台后﹐一改前总统克林顿对华外交决策时事必躬亲的做法﹐更倾向于“抓大放小”﹕即总统确定大政方针﹐具体的“细节问题”交给国安会和国务院来处理。此外﹐相关部门领导人与总统关系的远近﹐直接决定其进行决策时影响力的大小。例如﹐赖斯因与布什总统关系密切﹐在对华政策上的发言权﹐明显大于其前任鲍威尔。