建立统筹城乡发展的制度体系

2007-03-20　21:29:45
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建立统筹城乡发展的制度体系
韩俊
2007-03-09
[摘  要]取消农业税后，农村改革必须着眼于突破城乡二元经济结构，通过推进城乡综合配套改革，构建城乡统一的社会经济制度体系。本文着重对建立覆盖城乡的公共财政制度、建立城乡统一的劳动力市场、发育城乡统一的土地市场、深化农村金融改革、建立城乡一体的户籍管理制度进行了论述。
[关键词]城乡统筹，城乡二元结构，制度，改革
中央关于推进社会主义新农村建设的战略部署，明确要求把深化农村改革作为新农村建设的重要内容。取消农业税后，农村改革涉及领域更宽，利益关系更复杂，任务更艰巨。必须把改革放在新农村建设的突出位置，着眼于突破城乡二元体制，统筹兼顾，稳步推进，重点突破，通过体制机制创新，全面增强农业和农村发展的活力，为新农村建设提供坚实的体制保障。建立健全统筹城乡发展的制度体系，总体的改革走向是在完善“少取”政策的基础上，加大“多予”和“放活”的力度，具体的政策突破点主要集中在以下五个方面。
一、建立覆盖城乡的公共财政制度
公共财政是市场经济条件下国家财政采取的主要财政模式，是政府分配一部分社会产品、国民收入或GDP，提供公共产品与服务，来满足国家的公共需要的经济行为。我国公共财政体制框架尚在完善之中，公共财政覆盖农村将是一个渐进的过程，必须分阶段、分区域地排出优先序，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务。结合当前社会主义新农村建设的要求，在制度安排上需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。
(一)提高财政支农支出的比重，开拓农业发展资金的筹集渠道。
要尽快制定农业投入法，修改和完善农业法、预算法，明确各级政府财政支农的责任，努力增加预算内支农资金，使财政对农业的投入总量和比重都有较大幅度的提高。力争在“十一五”期间将这一比重由现在的8%提高到10%以上。为此，要确保国家新增财力向农业倾斜。建议国家财政每年新增财力分配要切出更大的份额用于农业。必须积极开拓农业发展资金的筹集渠道，如规定每年国家财政收入的增量部分，要拿出一定比例投入农业；发行支持新农村建设的特别国债；国家征用农民集体所有土地的土地出让金中的纯收入，主要用于支持农业和农村公益事业建设。
(二)加强政府对农村基础设施投资。
随着稳健财政政策的实施，长期国债发行的规模将逐步缩小，鉴于“三农”问题的现状，建议财政对农村基础设施的投资做出三方面的调整：一是调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。二是逐年增加中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施建设。三是借鉴“六小工程”(即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等)项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
(三)建立健全政府对农业的支持保护体系。
按照WTO规定要求，针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度。一是加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等。二是支持农业结构调整，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等。三是完善农村公共服务体系。我国有2.3亿农户，经营规模小、农产品成本高，单靠政府的价格支持和补贴受到限制。关键还是要完善社会化服务体系，搞好产前、产中、产后服务。四是减少农产品流通环节的财政补贴，把这方面节省下来的资金用于农业生产环节，改善农业生产条件，增强农业发展后劲。五是建立农业灾害补助制度、农产品市场风险补助制度、农村困难群体粮食补助制度、特殊困难农民生产补助制度等。
(四)以促进城乡义务教育均衡发展为目标，完善农村义务教育管理体制。
从理论研究和国际经验来看，义务教育管理一般由基层地方政府负责，投入则由中央政府或高层地方政府负责。因此，促进我国农村义务教育持续、健康发展的根本途径在于继续加强和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，突出县级管理职能，提高省级以上政府的投入责任。
我国目前的义务教育发展水平，不仅城乡之间差距巨大，而且农村内部的地区差距也相当大。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，我国从2006年开始推行农村义务教育经费保障机制改革，中央重点支持西部地区，适当兼顾东部困难地区。用两年时间，先西部地区后中东部地区，逐步免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费，再用三年时间巩固和深化改革，提高公用经费保障水平；同时启动建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。
(五)切实加强农村卫生，逐步建立农村社会保障体系。
一是加大农村卫生服务的财政支持，以农村预防保健、妇幼保健、健康教育和卫生监督、监测为支持重点，缩小卫生服务的城乡差距。二是财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向应做出调整，以乡村两级为主。三是明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。特别是对于中西部地区，由于地区财力较弱，加之免征农业税后，县乡两级财政收入缺乏支柱，必须加大上级财政对乡镇卫生院的公共服务资金供给。四是加强村级卫生机构建设，提高农民对卫生服务的可及性与可得性。
从今后一个时期看，我国农村社会保障制度最紧迫的是需要发展农村社会养老保障事业。这里有几个重要的政策问题需要明确：其一，我国农村人口比重和农村老年人口比重都相当高，而且受生产力发展水平的制约，因此，建立农村社会养老体系是一个渐进的过程。从长期趋势分析，农村养老的基本格局是，家庭养老保障和社会养老保障相结合。其二，作为一个发展中国家，加之农村老龄人口数量庞大，因此，国家难以包揽农民的养老保障，依靠农民自身及其农村集体的资金积累是发展农村社会养老保障事业的基本途径。而且筹资标准和保障标准要互相适应，要考虑农村的负担能力。其三，考虑到农村各地社会经济发展的不平衡性，农村社会养老保障体系应该允许在农村各地存在一些差异，切忌养老水平和筹资标准的“一刀切”。另外，要加快建立农村“低保”制度，全面解决未获温饱的贫困人口问题。
二、建立城乡统一的劳动力市场
统筹城乡经济社会发展，在就业问题上，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。实行城乡统筹就业，要求消除在就业方面对农民工的不合理限制和歧视，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。
(一)加强劳动力市场制度建设，建立保护农民工合法权益的长效机制。
完善的劳动力市场是保护农民工权益的制度平台。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度，以及保护劳动者的政府劳动立法等。要尽快制定诸如有关民工工资支付的具体法律法规，建立和完善农民工劳动合同管理制度。同时，强化各级工会的功能，提高农民工的组织化程度，发挥其在保护农民工权益方面的积极作用。
(二)公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度。
要以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，逐步做到权利平等。在住房、交通、义务教育、公共卫生等方面切实考虑进城农民工的需要。由于农民工构成的复杂性，应当根据农民工的需求与目前的条件，按照低水平、广覆盖的方针，积极探索多种形式，根据农民工的需求和改革条件的成熟度，分步骤地把农民工纳入社会保障体系。
三、建立城乡统一的土地市场，保障农民土地权益
我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。
(一)界定、确保、扩大农民的土地权利。
《农村土地承包法》虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。允许抵押将能使农民更充分并有保障地实现与土地权利相连的潜在经济机会，也会促进农村土地与城市土地有更加同等的权利。因此，应赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。另外，物权法草案对农民在处理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制过于严格。与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比，这些限制是非常不必要而且过于严格的。因此，法律应提供更多的灵活性，农村宅基地的转让至少应该对所有农民开放，而不仅仅是同一集体的农民。
(二)提高对失地农民的补偿标准。
现行的补偿标准配合广为施用的征地权力，已导致社会的不满和政府对征地权的滥用。从中短期来看，可以采取的具体步骤包括增进补偿的公平性以及改善征地的程序。要修改补偿计算方法，以使其成为更加公平、更具有预见性、更能为社会所接受的标准。公正补偿的根本目标是让被征地者的经济状况与征地前相同，并且有可持续性。
(三)对强制征地获得的土地用途进行限定，缩小国家强制性征地范围。
在现代市场经济国家中，对征地用途没有施加任何实质性限制的做法是极其异常的。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。大量国家的法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的；还有些国家则只是确立了一个宽泛的原则。从各国经验看，征地法律必须明确、详细和精确，这样人们就能知道他们在其中处于何种位置，以及如何控制官员的任意决定行为。应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，以使其更符合现代市场经济的需要。在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。
四、深化农村金融改革，强化农村金融体系的整体功能
围绕增加农村信贷供给、改善农村金融服务的目标，适应农村多层次、多元化的金融需求，整体推进，协同配套，重构农村金融机构，着力健全功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。
一是深化农村信用社改革。农村信用社要在完善法人治理机构，转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面，满足农民的资金需求方面有实质性进展。农村信用社要适应农村金融需求的特点，针对农户生产规模小、抵押担保能力弱的实际，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，通过农户小额信贷和联户贷款等方式，不断增加对农户的信贷支持力度。
二是完善农村政策性金融。要把农业发展银行的政策性金融职能完善起来，拓宽业务范围和资金来源。农业发展银行要支持国家粮棉等主要农产品调控体系建设、支持农业和农村基础设施建设、支持农业结构调整、支持农业和农村生态环境建设和支持区域扶贫开发。同时，承担政策性金融职能的国家开发银行，不仅应支持城市开发，还负有支持农村基础设施建设和农业资源开发的义务。
三是强化农业银行和其他商业金融组织的支农责任。
四是小额信贷业务要由政策主导性向商业可持续性转型。目前，信用社所提供的小额信用贷款，额度在3000～5000元以内，一些地区小额贷款的限额仅为500～1000元，这已经不能满足农户的资金需求，因此应根据地区发展情况以及农户自身需求及经济状况适当提高小额信用贷款的额度。扩展小额信贷业务的资金来源，提高信用社的吸储能力，建立和完善地区间以及金融机构之间的资金流通机制以及邮政储蓄资金回流农村的机制。完善信用评级制度，建立农户信用记录。借鉴国际小额信贷业务的经营，培育新的小额信贷机构。
五是适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构。
六是创新农村信贷抵押担保形式。建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。发展农户联户担保，降低信用风险。
七是积极发展农业保险。结合农业主导产业发展，从特定品种入手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。同时，加快发展面向“三农”的多种形式、多种渠道的商业保险。
五、建立城乡一体的户籍管理制度
改革开放以来，作为二元经济社会结构核心制度的户籍制度，至今未有根本性的改变。改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度。户籍制度改革是涉及人口流动、迁徙等全局性的问题，必须由国家审时度势，做出决策。推进户籍制度改革的根本目的是保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度。深化户籍制度改革的制度取向是，打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍登记管理制度，实行以固定住所和稳定收入为依据申报城镇户口的政策。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是剔除附在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。从我国目前经济和社会发展的情况看，全面放开地(市)级以下城市和小城镇户籍的条件已经成熟。省会城市、副省级城市、直辖市等特大城市，可考虑逐步地、有条件地放开城市户籍。