从报告到申报：官员财产公示立法或将三度闯关

　　“除了完善现有的报告制度，中纪委、监察部从未停止对有关财产收入申报法的研究、起草工作。”该人士表示。

　　1994年、1996年相关部门都曾提出官员财产收入立法项目，但没有进入立法程序。

　　此前的3月6日，中纪委负责人对媒体表示，修订后的党员领导干部报告个人有关事项的规定有望年内出台。公务员要向组织申报财产，但暂时不会将官员财产向社会公布。

　　从财产报告到申报是一个“拆弹”的过程。记者获悉，目前多数财产申报试点地区新一轮申报对象和公示范围都没有超过去年，遇到的阻力则更大。

　　据了解，新疆阿勒泰、宁夏银川、四川高县、湖南湘乡、浙江慈溪、湖南浏阳六个试点中，只有浙江慈溪、湖南浏阳官员财产通过报纸、广播电视、网站等媒体向社会公示，其他地区只在单位内部公示。

　　“需要注意的是，财产报告并不等于财产申报。”全国人大代表、重庆律师韩德云对本报记者说，“报告”是下级对上级进行财产收入报告的内部监督方式，而“申报”则是官员对公众的外部监督方式。

　　部分人大代表接受记者采访时认为，目前财产申报制度在申报对象、内容、程序以及责任追究等方面还不够完善。官员财产从紧身衣到全裸需要逐步推进。

　　摆在立法者面前的难题是：选取自上而下还是自下而上的路径来撬开这坚硬的外壳？如何减少改革传动过程的真空期而实现无级变速？

　　从“报告”到“申报”

　　“目前需要完善的，主要是官员财产报告的内部监督制度。”上述中纪委系统人士表示，就目前而言，完善“报告”制度，是开启“申报”制度的基础。

　　记者了解到，中纪委正在对党员领导干部报告个人有关事项的规定进行修订，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，而修订后的党员领导干部报告个人有关事项的规定有望年内出台。

　　上述中纪委系统人士亦表示，完善现有县（处）级领导干部收入申报制度，将申报范围由收入扩大为财产、申报对象由个人扩大到家庭、亲属，已在下一步的考虑中。

　　“除了完善现有的报告制度，中纪委、监察部从未停止对有关财产收入申报法的研究、起草工作。”上述人士表示，鉴于建立公务员财产申报制度是预防和惩治腐败的重要举措，部委有关机构一直在收集境外关于公职人员财产申报制度的资料，并在各地进行实地调研论证。

　　对于官员财产是“报告”还是“申报”的问题，全国人大代表王全杰认为，应该一步推进到外部监督，他在今年的议案中建议，给政府工作报告中的相关内容加8个字，即“自觉接受纪检部门的监督”一句添改为“(向社会公布)，自觉接受纪检部门（及公民）的监督。”

　　“现在时机已经成熟，无论是个人金融实名制，还是社会信用化体系，在技术上都已经可以实现财产申报的要求。”韩德云认为。他已连续五年在“两会”上提出加强公务员财产申报制度的工作。

　　事实上，官员财产收入申报立法之路历经坎坷。

　　1994年，《财产收入申报法》被列入八届全国人大立法规划中的第二类，属于研究起草、成熟时安排审议的项目，由监察部负责具体研究起草工作。但该法并未进入立法程序，第一次“闯关”失败。

　　1995年，中办、国办印发了中央纪委监察部起草的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，从非国家法律层面初步确立了我国收入申报制度。

　　但由于该《规定》在申报对象、申报内容、申报程序以及监督检查和责任追究等方面不够完善，1999年，监察部又向国务院上报了《国家公职人员财产收入申报法》的立法项目，建议列入九届全国立法规划，但是因“时机不够成熟”等种种原因未被列入。

　　如果立法建议再次上呈人大，这将是该法第三次“闯关”。

　　试点负重前行

　　“我们正在做第二轮公示的最后统计工作。”3月8日，浙江慈溪市纪委常委、党风室主任杨智峰告诉本报记者，市纪委已于去年底下发了第二期副局级干部“廉情公示”的通知。

　　与上一年一样，相关官员的财产在申报后，于年后在政府办公楼和市里相关媒体上进行为期三天的公示。目前，慈溪市纪委正在统计核对公示结果，一些“线索”可能会通过这种渠道进行进一步查证和了解。

　　“目前起到的作用，仍然主要是保护现有干部，尤其是年轻干部和一些快退休的老干部，给他们一个提醒：不要犯错误。”杨智峰说。

　　杨智峰表示，由于来自市领导的支持，市纪委决定将这项改革坚持下去。但由于局级以上干部已不属于市管干部，因此需要上一级纪委来决定需不需要提升申报对象的层级。

　　此前，宁波市纪委人士在接受采访时表示，宁波将根据慈溪经验，来选择推广“廉情公示”的试点。不过，记者从宁波方面了解到，今年纪委的工作计划中暂无此内容。

　　“这个工作还是非常敏感，需要从基层慢慢试验。”另一改革试点——湖南浏阳的一位官员则表示，目前必须协调好“推进改革和保护改革之间的关系”。

　　记者了解到，大多数试点的新一轮申报对象和公示范围没有比一年前走更远，但受到的关注和阻力却更多。

　　而目前改革的压力主要来自两个方面：一个是既有官员的阻力，部分官员仍认为家财属个人隐私，不愿意被曝光；一个是社会情绪的压力，目前不少地方官员公信力不高，例如去年某地的公示改革就被当地公众认为是“走过场”。

　　对于试点的未来走向，全国人大代表、重庆律师韩德云并不乐观。他表示，目前的法律框架对公务员申报财产并没有硬性要求，因此各地试点行为本身存在无上位法依据的缺陷，面临合法性不足的严重问题。

　　“并且，由于立规程序混乱、规定简陋且执行缺乏透明度，导致推动者往往难以实现本意。所以短期看来其效果和结局基本上表现为：旁观者公开称好，当事者暗暗叫苦，推动者左右为难。”韩德云说。

　　全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪则表示，无论是高层申报，还是基层公示，去年一年的试点工作，应该肯定，“做比不做好”。

　　缺口如何打开

　　一年以来，关于官员财产申报是应该“自下而上”试点先行，还是应该“自上而下”进行统一改革，争论不断。

　　此前，部分人士认为，鉴于二十年改革实际阻力的考虑，可以在某些地区先行试点、或者从外围入手，渐进推进。例如，河北政协常委刘日去年在《学习时报》上发表文章称，突破口可选在“新后备干部”和“新提拔干部”身上。

　　而在记者专访的数位持有相关提案的代表和委员中，几乎全都力主后一种方案，即由高层立法层面先行确立，再逐步往下推行。

　　“基层试点存在人多面广、监督成本高的问题。”蒋洪对记者说，基层副科级干部多如牛毛，但他们权力不大、所涉及灰色收入也远远小于高级干部。

　　而一个悖论是，“报告的人公开、被报告的人不公开”，这也使基层试点从一开始就具有不协调感。

　　韩德云则表示，应尽快直接启动《公务员财产申报法》的立法程序，采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式，即由全国人大常委会启动立法程序，制定法律，并授权各省级人大选择决定部分领域或部分领域的部分岗位的官员为申报对象。

　　在改革阻力的应对方式上，韩德云建议，对已纳入申报对象的官员，在先期申报的三年内采取自动申报、宽进严出、豁免非故意不实申报（包括自行纠正在内）的处罚等，以便制度平稳出台推行，实现预防功能和惩治功能的长期平衡。