从美国SBIC发展与兴衰看政府在风投业中的作用

一、对美国小企业投资公司（SBIC）发展与兴衰的思考

　　美国小企业投资公司（SBIC，small　business　investment　company）是根据1958年小企业投资法创建的，它由私人拥有和管理，得到政府小企业管理局（SBA，small　business　administration）的资助。创立SBIC的目的是通过政府行为，引导和带动民间资金进入风险投资领域，促进风险企业成长。美国政府规定，SBIC每投资1美元便可从政府得到4美元的低息贷款，并可享受特定的税收优惠，相应地，SBIC在对其所投资的企业规模和利益控制上要受到SBA的限制。

　　由于政府的支持，1958-1963年，全美建立了629家SBIC，管理着4.64亿美元的私人资本，其中47家通过公开上市筹集资金3.5亿美元。由于SBIC的资金大部分为政府以低息贷款的形式所提供，因此，一些SBIC不是为创新企业提供权益性融资，而是将资金以债务融资的方式提供给成熟的、风险小的企业以获得利息收入。这种收入比投资风险企业要来得容易。再者，SBIC受政府直接支持，而政府的行为有时会导致官僚体制的形成，难以吸引高素质的投资管理专家，造成风险投资成功率低。1966年，全美约700家SBIC，其中232家是“有问题公司”，占总数的33%，而政府则认为SBIC亏损面大的原因是由于政府监管不力。之后，美国国会通过一项立法，赋予SBA更广泛的执法和监督权力，加强对　SBIC的审计和监管。但是这些措施并没有使SBIC经营状况有所起色。到1977年，SBIC的数量降到了276个。1979年，SBIC只占美国风险投资总量的21%，到1989年则降至1%，最终逐渐被一种更适合市场行为和风险投资特点的私人合伙制公司所代替，这标志着按政府意志兴办风险投资公司的失败。

　　分析SBIC失败的原因，可得出以下几个结论：第一，政府以4倍的杠杆向SBIC发放优惠贷款，表明在SBIC中，政府成为风险投资的主体，同时发放优惠贷款属债务融资，　SBIC面临着还本付息的压力，于是，SBIC将政府贷款转贷给经济效益较好的工商企业以赚取利差，使政府贷款中很大一部分未用于风险投资。第二，SBIC从一开始就使用了一个错误的假设，认为政府能够判别向哪个企业或项目投资会获得较高的经济效益和社会效益，而实际上政府不具备这种能力。第三，SBIC缺少对风险投资家的激励机制，难以吸引高素质的风险投资人才，因而造成管理不善和经营亏损。

　　对照我国，现有的风险投资企业很多为政府出资兴办，企业的领导往往是作为官员而非企业家的身份出现。企业行为更主要地表现为政府行为而非市场行为，不能按市场规律进行操作。而另一方面，出于政绩的考虑，有政府背景的风险投资，往往被要求只许成功，不能失败，因为政府不可能承担太高的风险，但实际上即使在发达国家，风险投资成功率也只有20%，这种矛盾造成风险资金供求失衡，一方面大量科技成果缺少转化资金，另一方面风险投资企业拥有资金却不愿或不敢投资，出现了所谓的“剩余资金”。由于官办风险投资企业存在着产权虚设，所有者缺位等制度缺陷，加之缺乏有效的内部管理制度和外部约束机制，腐败现象时有发生，一些风险投资企业变成了不是银行的银行，个别投资企业甚至把资金投入到股票和房地产市场，风险投资变成了“风险游资”，与政府发展科技风险投资的最初愿望大相径庭。中创公司的关门或许也说明了这一问题。

二、启示：政府在风险投资业中的作用

　　从美国SBIC的发展与兴衰并结合我国现实情况，对目前直接由各地方政府出资组建的各类高科技风险投资企业或风险投资担保企业的热潮不能盲目推从。否则，有可能造成新一轮的“开挖风”，给国家资金造成巨大损失和浪费。那么，政府究竟应该做什么或者说政府在风险投资业发展中应起什么样的作用？本文认为，政府的作用主要表现在三个方面即政策支持、环境建设和法规建设与维护。

　　（一）政策支持

　　1、税收优惠。政府的税收政策直接影响风险投资的发展。各国政府为鼓励风险投资，均不同程度地实行了税收优惠政策。我国对于高科技风险企业也有一些优惠政策，但与其它国家相比，优势不大。比如，在增值税问题上，台湾对投资于风险企业的投资者实行个人投资抵扣（相当于减税制度），而对于投资于一般公司或行业的个人无此项优惠。我国现行的增值税税收政策使高科技产品比一般产品税赋要高，因为高科技产品附加值高，消耗的原材料少，允许抵扣的进项税就少，加上技术转让费等不能抵扣，造成高附加值产品高税赋的现象，削弱了高科技产品的市场竞争力。在所得税方面，国家政策规定　：高科技企业享有15%的所得税率，但对于高科技企业的投资者却没有所得税方面的优惠，风险资本投资于高科技企业所取得的股息、红利或分回利润要双重征税，这样无法引导广大投资者参与风险投资，有必要在税收政策上加大优惠力度。如在增值税方面允许高科技企业将技术转让费、研究开发费、新产品试制费列入进项税予以抵扣，对专利技术、非专利技术转让按其实际所含的营业税予以扣除。对于风险投资企业，如果其将80%以上资产投资于高科技企业，实行15%所得税率。

　　2、政府采购。政府财政支持的另一手段是通过政府采购为高科技产业化开辟初期市场。如美国60年代国防部购买的集成电路产品占当时美国半导体器件生产总值的40%。克林顿政府在其“全面经济计划”中，为扶持高新产品的初期市场，仅计算机及其相关产品的政府采购就达90亿美元；我国台湾地区为促进高科技产业的发展，从80年代开始，也实行了“政府购买制”。虽然我国每年用于政府采购支出的规模在上千亿元左右，但这种采购多出于规范市场秩序，防止腐败以及节省行政开支等目的，而没能体现出其导向性和政策倾斜的一面，尤其是没能体现出政府鼓励高科技产业风险投资发展的政策倾向。因此　，在以扩大财政支出作为刺激国内需求的主要手段的现实背景下，制定有利于我国高科技产业风险投资发展的政府采购制度，明确规定政府各部门应优先采购本国高技术产品，并公布政府的采购计划，使政府采购不但成为增加社会有效需求的重要力量，而且成为推动我国高科技事业发展的“方向杆”和“助推器”。

　　（二）环境建设

　　对风险投资企业来说，钱就如同是燃料，但首先必须有车，有了车以后，提供燃料才有意义，没有车，燃料再多也没有实际意义。如果把政府支持看作是钱，那么，环境建设就是车。政府应加强风险投资外部环境建设，主要包括：

　　1、风险投资在我国刚刚起步，人们对风险投资的认识不足，政府应运用宣传工具为建立风险投资体系创造公众预期，提高人们对风险投资的认识和参与风险投资的积极性。

　　2、信息调控是一项新的政府科技管理职能，也是政府为企业服务的新领域，政府应通过建立高效、便捷、畅通的风险投资信息交流网络，利用政府在获取信息、对形势的判断和对行业发展的预测等方面的优势为企业服务，如制定《鼓励风险投资事业指南》，引导国内风险资金流向更趋合理，提高投资效率。

　　3、政府应简化对风险投资企业报批程序，减少繁文缛节。如果要盖几十个、上百个章才能办成一件事情，创业者的热情和商机就在报批过程中丢掉了。应该改革政府审批制度，改进审批方式，简化审批手续，优化审批决策，提高审批效率。这是政府应该做的，比政府拿钱开投资公司更有意义。

　　4、应允许养老金进行风险投资。随着我国社会保障体系的建立和完善，养老保险将进一步扩大覆盖范围，养老金的资产规模越来越大，全国养老金历年滚存余额已从1993年的245亿元上升到1997年的700亿元。放宽养老金的投资限制，加强养老金运营的管理，提高养老金的收益水平，已是非常迫切的问题。近年来西方国家养老金广泛参与投资基金的经营活动，养老金除了自己经营管理资产之外，委托专业投管机构进行资产管理已成为一个发展趋势。美国养老金已成为风险资本的主要来源，据估计美国养老基金为5万亿美元，1996年投资于高科技中小企业总额为120亿美元，占整个养老金比例的0.24%。而当年风险投资基金的年回报率在20%以上。而目前我国对养老金的投资范围限制较严。因此，在保证养老金安全的情况下，应允许小比例（如1%）的养老金进行风险投资，尽管1%　的比例十分小，但其绝对额却相当可观。这样做既能满足养老金长期保值增值要求，又能拓宽风险投资资金来源，保证风险投资业的发展。

　　5、为风险资本提供退出渠道。风险投资包括融资、投资、退资三个主要环节，其中退资是风险资本规避风险，收回投资并以收益的关键。资本市场是风险资本实现退出的最佳场所。在我国现有条件下，政府应放宽高科技创新企业股票上市的条件；鼓励国内优秀的高科技创新企业到香港创业市场上市。同时，积极培育和完善国内资本市场，尽快建立适合风险投资特点的风险资本市场，为风险资本的顺畅循环创造条件。

　　6、建立规范的风险投资中介机构。风险投资是一个特殊的经济领域，为其服务的，除一般的中介机构（如会计师事务所、资产评估事务所、咨询服务公司、项目评估公司等），还有一些为高科技风险投资而专门设立的特殊中介机构，包括知识产权评估机构、标准认证机构、科技项目评估机构、专业性融资担保机构以及风险企业上市督导机构。中介机构是风险投资各部门发生联系的必经环节，其服务质量的好坏取决于自身素质和政府相应的制度约束。为了避免中介机构鱼龙混杂的现象，保证风险投资活动的顺畅进行，政府应规定严格的市场准入条件，建立规范公正的风险投资中介机构。

　　（三）法律建设与维护

　　风险投资离不开法律的保护和支持。风险投资活动必然涉及到《公司法》、《合伙企业法》、《合同法》、《专利法》等法律法规，但由于我国在制定以上法律法规时未考虑到风险投资的特点，制定的诸多条款不适用于风险投资。比如，《公司法》对无形资产作价入股的最高比例限制在　20　%　以内，这不利于拥有高新技术的科技人员用技术入股创办投资实体；《合伙企业》对国外较流行且适合风险投资特性的有限合伙制企业不予承认、限制法人成为合伙人，这不利于吸引各类投资主体及建立灵活多样的风险投资基金。因此，必须逐步修正与风险投资活动不相适宜的现行法律法规。对于通过制定《风险投资法》来规范风险投资行为这一提法，本文认为不妥。因为风险投资所适用的法律关系与一般意义上的直接投资无本质区别，如果不修改《公司法》、《合伙企业法》、《合同法》、《专利法》等法律，出台《风险投资法》将面临与上述诸多法律的协调问题，而修改了上述法律，《风险投资法》也就失去了出台的意义。况且世界各国均没有针对一般意义上的风险投资制定《风险投资法》，而只是针对特定类型的风险投资基金特别立法（如受到政府特别支持的风险投资基金和涉及社会性“委托代理”关系的风险投资基金）。所以，本文主张对于涉及社会性“委托代理”关系的风险投资基金，通过制定《风险投资基金管理条例》来保护社会投资者的利益，对受到政府特别扶持的风险投资企业或风险投资基金，应严格限制其投资方向，促使其履行应尽的义务。对民间资金直接从事的风险投资活动则可以不受《风险投资基金管理条例》的约束。与此同时，政府必须加强知识产权保护，放宽对知识产权在组建高科技企业作价中的限制，保护科研人员的劳动成果。这是风险投资兴旺发展的保证。

　　“对于各级政府而言，最重要的不是拿出多少钱来组建风险投资机制，不是急于抓项目跑资金，而是要首先集中精力去创造一个适合风险资本立足、生长的环境，建立本地区吸引风险资本的优势。”（科技部副部长邓楠在1999年10月深圳高交会的演讲）。这句话是切合要害的。从上面的分析，我们可以说：风险投资离不开政府的引导和扶持，但政府不能作为风险投资主体，政府是风险投资游戏规则的制定者和监管者，企业才是风险投资的直接参与者