全覆盖社保网的理想与实现

十七大报告在描绘2020年全面建成小康社会的规划目标时，就社会保障体系提出的目标是，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”进入2008年，屈指一算距离2020年只有12年的时间了，这已经算不上是一个远景目标，但目标的实现仍显得很遥远。

全覆盖社保网的理想与实现

作者：李北方  来源：《南风窗》  日期：2008-01-06  浏览：3229   十七大报告在描绘2020年全面建成小康社会的规划目标时，就社会保障体系提出的目标是，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”进入2008年，屈指一算距离2020年只有12年的时间了，这已经算不上是一个远景目标，但目标的实现仍显得很遥远。
“这就是个远景规划，至于怎么实现这个目标，目前还没有实施方案和具体步骤。事实上，这个目标早在十六届六中全会就提出了。”中国社科院拉丁美洲研究所所长、劳动和社会保障部评审专家郑秉文说。
中国目前约有7.8亿劳动人口，如果2020年的劳动人口仍以该数字计，且届时“基本建立”的社会保障网不要求百分之百覆盖，即便打个八九折，仍要覆盖约6.5亿人口。可是，截至2007年，覆盖面最大的养老保险也只有约1.9亿多人参加，医疗保险和工伤保险的参加人数分别约为1.7亿和1.1亿。这就意味着，未来12年间，每年至少要解决三四千万人的参保问题，才能保障2020年“基本建成”城乡全覆盖的社会保障网。这是个切实而迫切的问题，需要在理论和实践上进行细致的规划和推进。如果社保网的建立不能保证这个速度，那么到2020年这个宏伟的目标就要落空了。
“没有计划性，没有具体措施，这是多年来社会保障领域的一个问题。”郑秉文说。比如，中央1991年就提出，有条件的省市应该逐步将社会保障统筹层次从县级向省级过渡，但直到2007年9月，劳动和社会保障部才具体提出要在两年时间内，在全国实现省级统筹。弹指一挥间，16年的时间过去了。郑秉文认为，有些规划在提出时没有经过论证是可以理解的，后论证至少应该做，现在的问题是连后论证都没有。统筹层次的制约
全世界范围内，像中国这样，在原有一套社会保障体系的前提下将其打破并进行颠覆式的改革、重建一套新的社会保障制度的国家并不多见。转型成本和困难程度之高可想而知，在此过程中出现问题也是可以理解的。
完备的社会保障网是市场经济良性运行的必要条件和缓冲器。开放的市场经济需要劳动力能够自由流动，这就要求劳动力在改变工作岗位或工作地点的时候，可以不受制约地带着社会保障走。在社保研究的术语里，将其称为社会保障的“便携性”问题。在这方面，美国的养老保险制度备受称道，一个美国人可以今天在纽约的写字楼里上班，第二天就到一个偏僻的州改行去做一名乡村教师，而不需忧虑社保的转移问题。
可是在中国，情况截然不同，在同一城市改变工作还可以办理社保转移手续，但从一个城市到另一个城市，社保关系的转移几乎是不可能的。对于农民工而言，离开城市回到家乡可能就意味着永远不再回来了，于是每到春节临近，珠三角有些参加了社保的农民工就会在社保部门前排队退保。社保体系是强制性的，不允许退出，但如果不给农民工退保又是不公平的，不退就等于将其缴纳的积累留在了当地，但退了又使得社保制度名存实亡。
十七大报告在阐述以改善民生为重点的社会政策时，对社保体系改革有这样的表述：“提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。”当记者就社保关系转续问题征询全国人大常委、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成的意见时，这位正要赶往全国人大开会的社保专家简要地回答说，制定社保转续办法并不是目的，只是个过渡性的办法，真正需要解决的是提高统筹层次。
极端的社会保障体制有两种，一种是完全的现收现付制，一种是完全积累制。美国没有全国性的医疗保障体系，只有针对老年人和残疾人的特殊救助，绝大部分人的医疗靠商业保险解决，美国的全国性社保只有养老。中国的医疗保险实行的是现收现付制，通常讨论的社保问题并不涉及这部分现收现付，指的主要是养老保险。中国现行的养老保险是两种极端体制的融合，相对比较复杂，称为“统账结合”，个人缴纳工资的8％存入个人账户，企业缴纳工资的20％进入统筹账户。
社保便携性差的主要原因是统筹层次低。美国等发达国家都是在全国层面上进行统筹，中国则以各市县为单位统筹，有学者形象地称之为“小水缸”，劳动者的社保不能自由地在各个“小水缸”之间流动，到了一个新的地方就要重新参与社保，原有的积累留在了原地，呈现“一人多个社保关系”的情况。
2007年10月，江苏开始在全省范围内为工作变动的农民工转移养老保险关系，可以视为在一省范围内突破“小水缸局限”的努力。目前，有几个省实现了省级统筹，但郑秉文认为这只是假统筹，只是计划在省里，资金还在各县市，真正的省级统筹需要资金在省的层次上收入和支出。 后改革时代：打造全民社保网  / 阳 敏 2008-01-02    全国人大常委、社会保障专家郑功成专访     《社会保险法（草案）》于12月23日由国务院提交十届全国人大常委会第31次会议审议，这是首次... 全民社保梦  / 刘 阳 2008-01-03    从法国旅行归来的人，很少有不感慨那里的人们生活惬意的。有朋友就说得很直白：“看看人家，才知道自己活得有多累！”当然，政治经济层面上，对福利国家的利弊得失，理... 新型农村合作医疗的保障困境  / 李 珍 王 平 2008-01-27    自2002年中央决定建立新型农村合作医疗制度以来，全国各地陆续开展了这一实践工作。地方政府被赋予了较大的自主权，发展出不同模式。 中国养老保障体制的转身  / 胡家源 2008-01-27    按照规定，事业单位的人退休后到手的退休收入基本等于在岗时的工资，我们退休金拿得算高的。”吴佩珍欣喜地说。还有一年就要退休的她，现在上海市徐汇区一家市立重点... 改革者的仕途轨迹  / 刘阳 2008-01-27    郡县治，天下安”。按照仇和的说法，“天下最真实的官只有两个，一是宰相，一是县官，越是落后的地方越是有改革的空间和余地。”&ldqu... “老百姓说话能起作用才叫政府创新”  / 李北方 2008-01-27    地方政府改革关键是处理和老百姓的关系  《南风窗》：政府创新是一个在全世界范围内都被接受的提法，但是创新这个词更多地用于商业领域，企业通过创新获得更大的市场份额，在这里... 陈光三部曲  / 石 破 2008-01-27    陈光作为改革者的经历，经常