城市发展前景已被土地收益绑架

杭州政府被迫托房市 城市发展前景已被土地收益绑架

这可能是王国平最后一次以杭州市人大常委会主任的身份聆听这个城市的政府工作报告。

10多天前，主政10年的杭州市委书记王国平隐退了。官方的解释是年龄原因，出生于1950年1月的王国平刚好60周岁。在一些观察人士看来，对杭州城市发展贡献颇多的王此时的退隐发生在房地产调控越加强烈的当下还是有着别样意味。

2009年，杭州土地收入达1200亿元，超过上海、北京居中国城市之首。而过去10年间杭州房价上涨了将近10倍。在此期间，杭州的城市建设、形象地位也大幅提升。

“上有天堂，下有苏杭”，只是这个魅力之都的一面。一位杭州市财政局人士透露，杭州城建资金支出几乎都来自土地出让金，城建资金支出是由土地出让金的收入来以收定支的。土地收益多少，不仅关系到每个城市居民，而且“绑架”了这个城市的发展前景，一旦土地卖价不好，城建资金供应就会失血。

10年跃进，杭州越来越像一个必须依赖土地财政输血的 “病人”。然而，病根不在杭州。这只是中国城市经营的一个缩影。

地方“救市”

去年年底以来，中央房地产调控政策，开始让地方楼市“退烧”。据杭州官方数据统计显示，从去年底开始，杭州在20余天内发生了多次退房事件。今年1月，杭州楼市成交量减少60%，主城区新开楼盘销售率平均不足40%。

在这种氛围中，1月10日下午，杭州市出台了《关于加强保障性住房建设，支持自住型和改善型住房消费，促进房地产市场健康稳定发展的若干意见》(下称“杭州29条”)，就在当天早上国务院办公厅才刚刚发布了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(下称“国11条”)。

多位房地产行业业界人士以及分析人士在接受本报采访时均认为，“杭州29条”与“国11条”并无冲突，却存在明显的避重就轻。一位杭州业界资深人士说，尽管“杭州29条”对自住型和改善型置业的倾向性和鼓励态度十分明显，但对“抑制投资投机性购房”并没有一个实质性的抑制条款。

于是有人指责，这是一个地方托市政策，意在维持高房价；也有人认为，这是2008年救市政策退出后的过渡性意见。

杭州一位不愿具名的地产开发商任先生对本报说，去年11月起，杭州市发改委联合房管、建设等部门，对房产市场进行了多次调研，并先后几次召集开发商开会。任先生本人也几次参加会议，并在去年12月给杭州市发改委，递交了一份政策调整的意见书，受到发改委主任的约谈。

任某说，在“杭州29条”中，不仅对购房者有1.3%的购房补贴，而且扩大了公积金贷款的范围等。在全国率先提出，对夹心层人群的住房需求予以政策倾斜和优惠补贴。同时，对开发企业征税、抵押登记、银行贷款等各项扶持政策一如既往。

事实上，在前几次的中央房地产调控时，杭州多次率先在房地产政策上出台地方性办法。

2006年1月，杭州试点“购房入户”政策，外地人通过购房有机会落户杭州。

随后两年杭州市区房价从2006年6616元/平方米，飙涨至2007年的9042元/平方米。

2008年9月，万科地产在杭州的打折，引发杭州部分楼盘降价。

杭州市政府出台 《关于促进杭州市房地产市场健康稳定发展的若干意见》，从供需两方面，回调各项从紧的房地产政策。

对由此引发的政府要不要 “救市”争议，王国平在公开场合说，“救楼市”不是为了救房地产企业，而是为了救经济、救银行、救百姓。政府“救楼市”，绝对不是保护房地产公司，不是保护有钱人的利益，而是为保护困难群体、低收入群众。

当年，杭州市住宅均价越过万元大关，涨至10582元/平方米。

2009年，杭州房价继续飙涨至12472元/平方米，如今的杭州，市区已难觅2万元/平方米以下的商品房。10年时间房价涨了10倍。

大城建的诱惑

“杭州之所以屡屡救市，与其大规模的城建有关。”杭州一位开发商说，“只有市场好了，土地才能卖得高，城建资金支出才有保障；城建好了，房价上涨了，土地又能卖更高，形成一种滚雪球式的城市经营模式。”

一位杭州市财政局内部人士说，在杭州城建资金支出中，几乎都是来自土地出让金，“城建资金支出是由土地出让金的收入来以收定支的。”

杭州市统计局报告称，2003年至2008年，全市完成基础设施投资2321.53亿元，年均增长11.4%。其中2008年基础设施投资规模541.03亿元，为2003年的1.86倍。

“过去几年，杭州城建欠债较多。”浙江大学房地产专业MBA总裁班教授兰洪梅认为，2009年杭州土地收入1200亿元，超过上海、北京位居全国各城市之首，更多是对过去债务的弥补。

上述财政局人士透露，杭州土地出让金的41.5%用于城市建设。初步统计，2006年至2008年，杭州市区土地出让金不到1000亿元。以41.5%投入城建计算，约为400亿元，离庞大的基础设施投资相距甚远。比如西溪湿地、地铁等基础设施建设，都需要大量的资金投入。

最近杭州市的一次工作会议披露，2010年，杭州初步规划网络化大都市安排项目84个，预计年度投资额210亿元以上；新城、综合体项目计划投资505亿元。

 “10年来，不惜血本的投资城建，使得杭州居住环境、城市形象地位，提升至各城市前列。”开发商任先生说。但他亦承认，这种“绑”在土地上的城市发展，也迫使杭州市的土地越卖越贵，以保持城建资金平衡。

任先生介绍说，上世纪90年代，因没钱投资城建，杭州给人的感觉是“美丽的西湖，破烂的城市”，如今则是“美丽的西湖，漂亮的城市”。

杭州财税局局长陈锦梅曾透露，1993年以前，杭州每年用于城市建设的资金不足2亿元。为加大城建开发，杭州也蓄势已久。

1997年，杭州市成立了土地储备中心，并在第二年出台了第一个地方土地储备条例。1999年，杭州又在全国第一个推出土地招拍挂制度。

2000年4月，王国平上任后，首先扩大杭州“版图”。2001年，萧山市、余杭区并入杭州，杭州面积比原来扩大了近3.5倍，成为仅次于上海的长三角第二大城市。

紧接着，王国平提出了杭州的“城建蓝图”，杭州实施“城市东扩、旅游西进，沿江开发、跨江发展”，构筑以市区为中心、县城为依托、中心镇为基础，资源共享、功能互补、协调发展的市域网络化城市，构建以“国际花园城市”和“生态城市”为目标的绿色大都市。

土地收益最大化

杭州要实现这个蓝图，面临的是巨额的财政投入。

“像经营企业一样经营土地。”一位杭州资深业界人士王先生这样比喻，在大规模城建投资欲望下，地方势必会让土地利益被最大化，无论是顺势还是逆市。

“过去十年，杭州一直采用饥渴式供地。”兰洪梅说，按杭州过去5年，年销售4-5万套一手房计算，杭州每年土地供应量应在1200亩以上，才能基本达到房源供需平衡，然而只有2009年高过1200亩。他说，这让丰厚的民资和旺盛购买力去推高房价，接着地方政府根据房价提高土地出让底价。

去年上半年，杭州楼市成交量清淡，土地成交寥寥。于是，杭州市各区县国有企业挺身而出，拿下一季度出让的15个地块中的大部分。成立仅8个月的上城区属国有独资企业——杭州上城区投资控股集团有限公司甚至在去年4月29日以4.6万/平方米的楼面地价，豪夺上城区南山路勾山里B地块，成就杭州新“地王”。

到去年下半年，交易开始活跃，杭州才开始大量推地。此时，杭州“地王”遍地开花。据了解，去年前十个月，杭州土地出让金700多亿元。10月份之后，土地市场继续狂热，杭州推地速度明显加快，最后两个月土地出让金达到近500亿元。

据杭州一位房地产研究人士估计，土地出让金在杭州整个政府收入来源中的比例在55%左右。杭州一家房产上市公司的总经理也估算该比例在50%至60%之间。

上述上市的地产公司总经理说，杭州土地出让金占财政收入比重高，有其必然性，因为杭州优势不在工业、商业，而是旅游、房地产等第三产业，因此住宅吸金能力强。同时受金融危机影响，浙江外贸持续下降，很多人抽出实业资本，在杭州投资房地产。

当然，在税收方面，房地产的贡献也很明显。一份杭州市统计报告称，今年房地产相关税收成为增收的主力军。在今年房产新政实施、土地招拍挂价上升以及基础设施大项目建设推进等因素带动下，契税、耕地占用税和营业税分别以35.9%、34.8%和22.8%的增幅位居地方税种增幅榜前三甲。

截至去年底，杭州市的年税收在亿元以上的楼宇已经达到22幢，“总部经济”发展能力居全国35个主要城市第5位，仅次于北京、上海、广州和深圳。按照杭州市目标是：到2010年，杭州市区新投入使用商务楼宇220座，特色楼宇、“亿元楼宇”均达到30座。

土地依赖症

“如果土地收益大幅下降，城建后续资金就很难供应。”一位当地财政官员坦言。杭州在建的大项目，许多都是前几年安排的，目前资金矛盾不太突出。如果今年许多地价没有拍上去，或者上半年钱进得不多，明年城市建设所需的资金，势必会受到影响。

浙江大学管理学院副院长、房地产研究中心主任贾生华说，杭州2009年的土地出让金，尽管受到各方质疑，但却解决了地铁建设的资金来源问题。“毕竟杭州不同于京沪，没有奥运会、世博会的由头，没有国家拨出专项资金，支持地方的基础建设。”

对此，王国平也曾为杭州巨额土地出让金“正名”。在他离任的前五天，一次城建工作专题会上，他说，“杭州2009年土地出让金总数虽然位于全国第一，但杭州并没有将土地出让金用于发工资、发奖金、建办公室，而是用于和老百姓生活品质有关的九件大事”。

然而，这种城市高度依赖土地的经营模式，正在杭州引发很多其他的问题。

“地王也难开工。”开发商任先生说，2007年的杭州众多地王，很多因为容积率过高至今难以规划。“从2003年开始，杭州出让地块的容积率一路攀高，从原来的1.5左右上升至最高时的3.0，个别项目甚至为3.5。”而有的开发商为了日光照射的指标“达标”，仅规划方案就修改了三四十次，也有个别项目因此停建。

“买房压力越来越大，这对社会和谐是一个挑战。”贾生华说。据记者初步统计，10年间杭州市区几乎涨了10倍，然而市区城镇居民人均可支配收入仅增长了1.3倍。

杭州市民彭先生苦笑着说，去年别人建议他30岁买房，而今年，人家建议他40岁买房。

然而对于这个城市的经济体的发展，高房价也正在显现出负面的影响。杭州一位太阳能企业负责人说，实体企业的发展与杭州的土地价格飙涨相比显得相形见绌，“高成本已给高新企业生存带来巨大压力。”

贾生华认为，最后对金融会带来极大风险。他认为，社会资金过度集中在房地产，房子脱离消费属性，成为投资品时，房价就容易大涨大跌。兰洪梅的数据显示，自2005年以来，杭州外来投资客比例就一直占有比较大的市场份额，最高时达到过半比例。

浙江大学房地产研究所所长赵杭生说，要想达到“治标治本”效果，需要中央进行大刀阔斧的改革，对地方政府“土地依赖症”进行系统整治。否则以房地产为支柱的“城市经营”模式，只会让中央调控流于表面。(本报记者张勇亦有贡献)