让农民更多地分享土地增值的收益

内容摘要：吴中区通过让村集体介入建设用地开发，发展农民土地股份合作社和投资性物业股份合作社，实
现了土地增值收益重新分配，初步构建了一种让农民分享土地增值收益的机制。基于吴中区的调查，本报告建议
对此允许试验，并进行总结推广。

关键词：新农村建设，土地收益，调查

江苏吴中是我国经济最发达的地区之一。由于快速工业化、城市化的需要，土地"农转非"非常快，建设用
土地集中在两个时期：一是1992～1997年每年占用约8000亩；二是1999～2003年平均每年用掉1万亩。这种快速减
少的趋势直到2004～2005年才有所减缓。2004年省里下达的用地指标为2000亩，2005年再下降到1000亩。

随着大量土地被建设占用，造成了两个直接后果：一是形成了大量的失地农民。根据初步统计，截至2005
年，在吴中区38万农民中，失地农民占18万人。二是这些失地农民的权益在土地被征用过程中按有关土地征用制
度还缺乏完善的保障机制和办法，形成较大矛盾和问题。主要是按照现行征地的操作方式，农民土地被征为建设
用地后的增值收益越来越流向城市，流向县以上城市主管部门，农民和农村得到的收益有限。结果城市越来越漂
亮，失地农民对此十分不满。在过去的十多年中，这一矛盾和问题趋势十分突出，曾一度（如2002年前后）出现
了失地农民到北京等地集体上访现象。

土地作为农民的一项最重要的"立身之本"，具有资源和资产的双重属性。如何在经济发展的过程中创新土
地使用制度，妥善处理土地收益分配，是一个值得研究的重要课题。江苏吴中在这方面进行了有益的探索，通过
让村集体介入建设用地开发，发展农民土地股份合作社和投资性物业股份合作社，实现了土地增值收益重新分
配，初步构建了一种让农民分享土地增值收益的机制。

一、吴中区农民分享土地增值收益的主要途径

（一）由村集体介入土地开发

为了让农民分享工业化、城市化进程的成果，自2002年以来，吴中区在土地使用政策方面做了新的探索：在
符合城市建设规划的农村，划出一部分集体土地，由村集体或乡镇牵头组建农民股份合作社，在符合有关规定要
求的情况下，进行建设用地开发，包括建标准厂房、外来人口集中居住楼等，发展物业经济。吴中按这一方式进
行开发的非农建设用地占整个建设用地的1/10左右。具体操作形式有村集体牵头组建农民投资性股份合作社和乡
镇牵头组建农民土地股份合作社两种。

（二）发展农民投资性物业股份合作社

按照吴中区委制定《关于规范发展农民投资性股份合作社的意见》，农民物业股份合作社的组建和发展多是
以村为单位组织进行的。具体工作可以概括为四个方面：一是政府加强指导，制定政策，明确前置条件和要求。
二是村里在掌握政策的基础上，由集体经济组织牵头，组织专门力量外出招商引资，以确保先引进项目、后建造
标准厂房，搞物业出租。三是联系好项目后，村党总支、村委会立即围绕组建物业股份合作社进行广泛发动宣
传，组织成立符合规定要求的农民投资性物业股份合作社。四是农民物业股份合作社按规定办理有关建设用地审
批手续和工程建设手续，成立相应的资产管理机构，由资产经营公司建设物业、经营管理和出租，到期分配收
益。

甪直镇农民物业股份合作社的组建和发展是这类操作形式的典型代表。2004年，按照相关文件要求，甪直镇
党委、镇政府鼓励行政村集体牵头通过建造标准厂房、建造"集宿楼"吸收广大农民入股，先后在淞南、甫里、
澄湖、澄东发展了物业股份合作社。2005年又在淞港、淞浦两个村成立合作社。在这些物业股份合作社中，集体
股占50%，个人股占50%，每户可认购1～2股（不能超过2股），每股2000～3000元，5年内确保参股人员红利12%。
2005年这些物业股份合作社参股农民的实际分红在14%以上。

（三）发展农民土地股份合作社

按吴中《关于农村社区股份合作制改革的实施意见（试行）》的政策，农民土地股份合作社的建立是以镇为
单位统一组织进行的。具体工作和特点可以概括为四个方面：一是由集体土地所在的乡镇牵头在充分调查研究的
基础上，制定发展政策、实施计划和详细方案，报上级主管部门批准后开始组织实施。土地合作社的首要特点是
股权设置规范，要设个人股和集体股两种股份，个人股由农民以农村土地承包经营权折价入股，个人股可以继
承、馈赠，经合作社批准后可以转让，但不得提现。集体股由集体经济组织（镇集体资产经营公司）以货币资金
直接入股；二是在所在乡镇的范围内搞好土地流转。镇里建立土地流转中心，合作社委托土地流转中心进行流
转；三是在组建合作社的过程中完善运作方式，坚持做到资金及时到位、资本运作到位和管理机制到位；四是注
重创新对合作社发展工作的管理办法，合作社实行独立核算、民主管理，镇里对合作社内部事务不进行干预，但
对影响合作社发展的外部环境进行优化，对开发区的道路建设、标准厂房的地块选择、建设资金投放以及合作社
的管理都进行支持。

胥口镇农民土地股份合作社的组建和发展是这类操作形式的典型代表。该合作社于2002年1月在吴中区胥口镇
宣告成立，是苏州市改革以来建立的首个土地股份合作社。成立当时有883家农户以1380亩土地承包经营权折价入
股，成为股份合作社股东，并领到了股权证书。合作社设个人股和集体股两类股权，其中个人股1380股，由农户
以1380亩土地经营权入股；集体股100股，由集体经济组织以现金入股。农户入股的土地由镇资产经营公司统一规
划、统一储备、统一开发、统一监督，实行市场化运作，以保值、增值。股份合作社实行保底红利和视效益浮动
红利两段分配办法，个人股每年每股保底分红500元。通过建立土地股份合作社，2002年兑现红利268万元，每股
分红550元，其中50元为浮动红利。2003年兑现红利696万元，每股分红600元，其中100元为浮动红利。

（四）新的探索收效明显，土地增值收益重新分配

通过土地开发利用方式的改进，农民股份合作社的发展，为当地村镇经济的发展形成了实体性经营资产，增
强了村级经济发展实力，不仅有效地增加了作为土地股东的农民的财产收入，推进了土地非农开发建设增值收入
向下分配，同时建立了农民长期分享土地增值收益的机制。我们调查了几个村，凡是村级收入比较好的和村民比
较富裕的，比较而言，都是集体参与土地开发建设比较好的。我们参观的吴中区的一个镇，集体开发了80万平方
米的这样的厂房，一年出租厂房收入8000万元。几年来，吴中区用集体非农用地开发了100多万平方米的"外来人
口集中居住楼"，为70%的外来人口提供了廉租房。

集体介入土地开发，使村镇经济实力显著增强，给当地的村庄建设和社会发展创造了良好的经济条件，有力
地推进了农村文教、医疗保险、养老保险、低收入保障、计划生育和社区服务等制度和工作体系的建设。以淞南
村为例，2004年由集体通过参与土地开发建设形成的资产出租获得的收入为438.6万元，占全村村级所有经济收入
的53%。同年全村的村级支出为507万元，其中经营支出20.9万元，管理费用（包括工资报酬、办公费用和业务费
用）107.9万元，福利费用（包括社区服务中心、文教医疗费用、五保户生活费和困难户补助、支付老年人生活费
和困难补助、计划生育费用等）109.8万元，其它费用（包括上缴出租资产税金、集体负担的农民养老保险、医疗
保险、失地补偿等）268.7万元。如果没有集体资产的收入，村里的经济和社会发展将入不敷出。

二、吴中区发展农民物业股份合作社和土地股份合作社的主要经验

由于组建和发展土地方面的农民股份合作社在操作上政策性强、涉及面广、影响大，吴中在探索过程中对有
关操作采取了一套独特的引导和管理的做法，具体有四个方面：

一是规范操作。吴中把农民物业股份合作社列为农民投资性股份合作社的范畴，对它的发展，采取了先有界
定、后有支持的政策。只有那些真正符合合作社规定性质、前置条件和操作程序的组织，才能得到政府的积极支
持。如前置条件规定：农民股份性合作社的性质完全是由本区域内村民自愿投资入股组成的新型合作经济组织，
是股份合作企业。物业股份合作社必须由集体经济组织牵头，本区域内农民自愿入股组建，项目投资额在300万元
以下的，农民入股户数不少于100户，农民股本金占总股本金的60%以上，集体经济组织股金控制在40%以内；项目
投资额在300万元以上的，农民入股户数不少于200户，农民股本金占总股本金的60%以上，集体经济组织股本金控
制在40%以内。通过规范发展，不仅保证了合作社在结构上具备了"民有"、"民管"和"民受益"的基本特征，
而且保证合作社的发展有一个较高的起点和良好的条件，能主要依靠农民自己的力量（资产和资源）实现可持续
发展。

二是分类促进。在群众自愿的前提下，区分不同类型的合作社和不同类型的农民，进行分类指导。如对于农
民物业股份合作社，要求结合当地城镇化建设发展需要，按需发展，建议按"订单"建设物业。在组建合作社
时，在坚持农民自愿原则的基础上，对于部分农民要求多交纳股份的，合作社要进行限制；而对部分交不起股
金、但有入股愿望的农民，他们可以在集体经济组织的担保下从银行贷款缴纳入股，合作社通过实行保底分红
（分红率高于银行利率），化解其还款风险并实现投资入股增收。而对于土地股份合作社的发展，则是要求按
《关于农村社区股份合作制改革的实施意见（试行）》政策办，但不鼓励在工商注册登记。

三是积极扶持，措施配套。一是制定实施扶持政策，有关部门着力解决发展中的实际问题。如工商部门减免
了关于合作社发展的登记注册费，规定了农民投资性股份合作兴办项目的规费原则上实行"零交费"，其中规费
减免1平方米约60～70元，即1万平方米标准厂房可减免规费60～70万元；税收奖励政策明确地方税收留存部分以
奖代补全额返还合作社，享受时间为5年。农民投资性股份合作社使用的集体土地所交纳的土地流转收益，80%返
回合作社。二是选好试点，培育典型。目前，全区组建的投资性股份合作社都领取了营业执照，同民营企业一样
都享有法人资格。三是抓培训。比如2005年为提高合作社财会人员业务素质，专门举办了农村股份合作社会计培
训。培训班围绕农村股份合作社规范运作与管理、合作社台账管理等内容进行培训。此类培训对今后合作社的规
范运作具有重要的作用。

四是落实机构，政策把关。一是加强组织领导。吴中区党委、政府对于农民股份合作社的发展高度重视，已
经形成统一共识，区领导还亲自出席有关合作社的成立、表彰等重大活动，并为合作社事业的发展牵线搭桥。二
是落实具有工作统筹协调能力的专门负责机构。为实施农村社区股份合作制，吴中区2002年就建立了农村社区股
份合作社制改革工作领导小组，下设办公室，其职能由区委农村工作办公室履行。为实施农民投资性股份合作社
规范发展，吴中区建立了由区农工委统一牵头组织，由区委农办和各镇经济服务中心（经管办）具体负责、政策
统一把关、科学实施的组织体系，对统筹支持合作社的发展，协调各部门的关系，着力健全内部运行机制和建立
良好的外部环境发挥了重要作用。

三、启示和建议

综合我们的调查，从吴中的实践看，在经济发达地区，通过发展农民物业股份合作社和土地股份合作社，创
新土地开发利用方式，是让农民更多地分享土地增值的收益的一条可行之路。在这一做法下，由村集体对部分土
地进行开发建设，使土地"出手"、"股证"进门、农民持股创收，改变了过去农村土地转为建设用地以后对农
民补偿实行"一次性买断"的做法，让农民从合作经济组织取得的土地收益中不断获得相应利益，从而建立了一
个有效机制，在制度上保障农民拥有土地的财产权益，保证了农民长期分享土地增值收益。

在调查中，吴中区委书记秦兴元深有体会地告诉我们：现在回想起来，吴中在这方面的探索晚了一步：当年
乡镇企业搞改革的时候，如果工业用地不采用征用方式，而是交给农村集体开发，每年的出租收入会十分可观，
如果摊到农民头上，农民的收入会翻一番。从今后发展的趋势看，农民能够在工业化、城市化进程中参与收益分
享的机会已经不多了；可以说，通过股份合作制的方式让农民开发利用现有的土地资源，更多地分享土地增值的
收入，是目前可以有效改变农村落后状况的最后一次机会。

目前中央已经提出实行工业"反哺"农业、城市带动农村的方针，但在土地问题上现实还是低价征用农民的
土地，再低价出让给企业。这几年城市的建设越来越好，城市越来越漂亮，很多城市的发展就是靠土地收益，靠
吃"地皮"，在土地问题上不是以城带乡，而是以乡养城。吴中在发展农民投资性股份合作制上进行了成功的探
索，让土地的增值收入下移，让农民以土地作为资本直接参与工业化与城镇化，为农村的发展提供了巨额、持续
的资金来源，是一条成功的经验，今后要对此允许试验，并进行总结推广。