土地级差收益如何分配？

http://finance.sina.com.cn 2003年12月23日 10:43 21世纪经济报道
来论
党国英
北京郊区的农民出让一亩地可能获得100万收入，一个县郊区的农民可能获得几万元，对这种差异不做调节在目前发展阶段上是讲不通的。
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为稳定农村社会，使丧失土地的农民获得生活保障和就业支持，必须在土地级差收益的分配上做文章。说到底，耕地流失，开发区大量兴起，是利益驱动的结果。
耕地流失的制度弊端在哪里
狭义地讲，土地的级差收益是土地肥力差异引起的土地报酬的差异，在农业生产中，这种差异不大，特别在投入农业生产的土地中，这种差异是很小的。但如果考虑到土地的其他用途，由土地在自然性质和地理位置的不同，土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。这个收益的分配状况直接决定土地流转的速度。
现在，因非农业领域的土地使用引起的土地级差收益，主要在开发商、国有部门（政府）和村集体之间分配，分配比例在各地很不相同。这里的主要弊端，是决定土地转让的决策者同时正是享有土地级差收益的当事人！土地被征用，兼做决策者的征用者得到好处，他当然有强烈的内在冲动去征用土地。实践中，“占补平衡”的政策太容易被钻空子，不足以约束耕地流失。耕地占用补偿金也常常收缴不到，因为土地管理部门要听地方政府的话。一些地方大员的一句话，就把土地拱手出让给开发商，即使没有黑幕交易，也是自己的“政绩”目标作祟，还是离不开自己的利益。
把土地征用的决定权和利益的享有权捆绑在一起，必然导致耕地的大量流失，中央监控土地征用的目标不可能实现。
解决问题办法是改变权利配置
要下决心改变涉及土地交易的权利配置关系，具体办法是：
第一，把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉。以后但凡土地（或土地使用权）转让，必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地作交易，中饱私囊，农民怨声载道。不把村集体控制土地交易的权力拿掉，农村不得安宁。这个改革不搞，农民的土地承包权物化为“土地财产权”也是一句空话。
第二，在商业性的耕地占用中，用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收，并由国税部门负责征收。
第三，土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。
第四，建立土地法庭，作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。土地法庭在一个足够长的时间里独立于现行法院系统，实行垂直控制。司法独立的改革可以由这里起步，到条件成熟以后，再归并到一般司法系统中去。
第五，借鉴发达国家的经验，制定土地（或土地使用权）交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的条例要保证土地开发商按照竞争性价格获得土地使用权。这个改革将明显提高城市发展的土地利用成本，但为了国家的长远利益，我们必须容忍这个成本的上升。
第六，在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下，可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年，待条件成熟以后，可以进一步深化所有权改革。城市政府的所谓“经营城市”，只限于在公用土地交易中实现土地增值，不得从耕地征用中直接获得任何好处。
最后，在耕地转为非农用地的交易中，国家实行限制性措施，不给这种交易以自由。目前实行的一些办法可以继续实行。特别要注意，如果在一项商业性的耕地出让（例如搞了开发区）中，如果农民不能获得足以保障未来生活的价格水平，土地管理部门必须制止。
尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”
依照前述土地交易权利配置关系的改革办法，拥有土地使用权或土地财产权的农民将获得土地交易的级差收益，但在中国现有国情之下，对这个收益的实际分配必须通过政府行为加以调节。例如，北京郊区的农民出让一亩地可能获得100万收入，一个县郊区的农民可能获得几万元，对这种差异不做调节在目前发展阶段上是讲不通的。
建立“国家失地农民账户”出于下述考虑。为防止农民将卖地的收入短期内用光，可以将卖地的一部分收入存入专项账户，不一次性发给农民。设计一种办法，让农民陆续使用这部分资金或这部分资金所产生的利息。这项工作有一定的复杂性，中央政府可以提出指导性意见，由各地根据自己的特点实施具体方案。也可以将这部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民与城市居民获得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。
前面提到的替代耕地占用补偿金的新税种（例如叫做“农地交易特别税”）实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分（主要是农民的安置费和“失地农民账户”资金这两个部分）以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。
“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿（因为土地的市场价格很低），需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”的资金不足。
如何认识土地使用成本的提高
按照上述改革办法，我国工商业发展和公用事业发展的土地利用成本将显著提高，将影响到工商业资本的积累速度和国家基本建设的发展。但是，从国家长远利益看，这是好事。我国耕地数量少，农民人数多，用一般的行政办法不能抑制耕地的加速流失。长此以往，可能发生经济发展的危机和社会稳定的危机；这个趋势是再明白不过了。现在是痛定思痛的时候了。
目前，地方招商引资的重要手段是“送地”，这种透支子孙后代的利益的办法不可能长期持续下去。如果陷入一种“集体非理性”中，后果是可怕的。从学理上说，中央政府容易下决心解决这个老大难问题，地方政府则容易持消极态度，事实也是如此。地方政府对搞“开发区”、“城市广场”和“百米大道”总是乐此不疲，没有价格的制约，中央政府拿它们实在也没有好办法。所以，明确农民的土地财产权，改变土地资源方面的权利配置，让市场机制在土地价格形成中发挥作用，而对于地价在一定时期内的上升在所不惜，是我们解决问题的唯一出路。