预算的人民性（三）-李炜光-搜狐博客

2010-01-29 | 预算的人民性（三）

1913年4月8日，中华民国第一届国会开幕典礼在北京新落成的众议院议场举行     

预算的人民性（三）

李炜光

原载《中国大呼吸》2009年港版

起步于民国初期的中国近代预算制度

辛亥革命后，共和终于上路了，并很快给我们这个古老的民族带来了新的生命活力。

中华民国北京政府时期，亦称北洋军阀统治时期，在人们的印象中，是20世纪中国历史上最黑暗的一页，然而，还有另外一个事实：中国近代许多具有进步意义的历史事件，特别是思想解放运动也发生在这一时期――新文化运动、五四运动、马克思主义的传播等等，中国共产党也创立于这个时期。显然，这并不是一个全面禁锢的时代。

中国古代财政管理制度的主要特点是：皇帝拥有财政收支的绝对垄断权，国家财政预算计划不具有恒定的法律效力，地方没有相对独立的财政。这种高度集权的财政体制固然便于全国财政资源的统筹调配，利于维护国家的统一，但另一方面又会导致政治上的过度集权专制，地方公共事业难以发展，以及地方官员于体制外寻求非法财源而滋生的政治腐败。当中央政府权威下降时，地方割据政权就会实行事实上的财政独立，并加剧财政的混乱与不稳定性。近代中国建立的财政预算制度相对古代预算制度最大的进步在于预算案必须由国会通过，且具有非国会不得擅自修改变动的法律效力，从而打破了专制皇权对财政预算、税收的绝对垄断和随意支配的格局。这一点，清末“新政”已然作出努力，但质的变化还是出现在北洋时期。

民国三年（1914年）5月，北洋政府公布约法，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。同年10月，颁布了我国第一部审计法和审计法施行细则，对审计的范围、各种决算的审计报告书包括的项目，审计方式，审计程序以及其他有关事项均作了明确规定，以后对审计法又进行了修订增补。

近代资本主义国家的财政体制的特征之一是划分国家财政与地方财政，以体现政治上的地方分权。对于晚清已经形成的，以及在清末新政和预备立宪中形成的地方自治财政，北洋政府给予了制度上的确认。清末“新政”出台的《谘议局章程》规定，谘议局的职权有议决本省岁出岁入预算与决算事件、税法与公债事件，这是最早规定地方财政制度的法律。《清理财政章程》要求“各省预算报告册内，应将出款何项应属国家行政经费，何项应为地方行政经费，划分为二”，“国家行政经费系指廉俸、军饷、解京各款以及洋款、协饷等项，地方行政经费系指教育、警察、实业等项”。《试办全国预算章程》则要求各省编制地方岁入与岁出预算案，送交谘议局议决后，咨报度支部及中央主管各部。虽然由于辛亥革命的爆发，清政府未能制定公布计划中的“国家税章程”与“地方税章程”，但其开启的划分国家财政与地方财政的近代化改革则由北洋政府继承下来。

1912年冬，北洋政府财政部即拟定《国家地方政费标准》，划分国家（中央）支出与地方支出项目；1913年11月，制定《划分国家税和地方税草案》，规定“国家因中央及地方行政诸经费所征收之租税为国家税”，“地方自治团体因处理自治事务诸经费所征收之租税为地方税”，并于次年修正公布，划分国家（中央）收入与地方收入项目，从而基本形成了中央与各省两级财政体制。

从实际情况看，北洋政府时期中央政府的财政收入主要为关余、盐余和中央直接控制及各省上解的烟酒专卖、官产变卖收入等，除此之外的田赋、契税、牙税、当税和其它杂捐，则为“省税”。[1]不过，北洋政府在国家税系统内部如何进行中央税与省税的划分方面，还没有作出明晰的规定，它在财政预算“共和”问题上最大的贡献仍然是开启征程，这个巨大的任务最终是由南京国民政府完成的，尽管如此，其历史价值仍然不可低估。

在这个时期，司法独立体制建立起来了。《中华民国临时约法》、《中华民国约法》和《天坛宪法》都明文规定了独立、公开审判的司法原则。这个时期的宪法已从立法角度确定个人权利并提供保障，并包含平等原则和保障权利观等内容。尽管法律上对人民权利的保护并没有在实践中落实，但是，即使是这种法律上的尊重，在以往的历史时期也是从来没有过的。

过去，国家的政治大事历来是由少数上层统治者说了算，民众议政是根本不可能的事，但这个时发生了一定的变化。《东方杂志》、《民国时报》、《新青年》、《每周评论》等报刊先后创刊，人们利用大众媒体对政府进行合法监督。有人统计过，辛亥革命之后到袁世凯复辟之前，民间所办的报纸就有五百多份。袁世凯称帝，正是五百多家报纸在同一天“开天窗”，把袁世凯赶下了台。须知，就在此前不过十几年的时候，中国人民还处于清朝的皇权专制统治之下。试想，如果当时民间不得办报、言论相对宽松自由，这一切怎么可能发生？日后的新文化运动怎么可能兴起？

为什么北洋政府时期，人民能够享有此前做梦想都不曾想到的权利和自由，原因在于共和体制的初步建立，形成了权力制衡的政体格局。政府的权力受到议会和司法机构的制约，便不能再为所欲为。我们看到，即使是由封建军阀那样的统治者当政，只要存在哪怕是很不完善的权力制约机制，滥用权力就已经十分不易，民众的声音就能顺当传播，社会就能充满活力。

革命初造成功，共和刚刚建立，共和国呱呱坠地，必将必然引来形形色色的专制势力的反抗。因为辛亥革命是专制向共和发展的一场革命，它建立了共和国，可是却又人主张回到专制制度之下。这个进和退的关系，其实就是共和革命和专制复辟的关系。由一群赳赳武夫组成的最高统治集团根本不懂共和、宪政为何物，能够制约、监督这个政治集团的另一种社会力量还处于稚嫩状态中，缺乏与之抗衡的实力，于是，袁世凯复辟帝制，张勋复辟，其后是长达十年北洋军阀假共和之名义，以行专制之实。孙中山先生将专制复辟的危险性和必须坚定的反对专制复辟的坚定性、持续性，当做一个非常重要的政治主题，告诉人们：只要一天封建专制主义还存在着，封建专制的思想文化还存在着，封建专制的形形色色势力还存在着，那么专制复辟就不仅是可能的，而且是必然的。

由于国会最终难以发挥对国家财政预算的立法、监督职能，北洋政府和国民政府时期科目有所损益，但其基本底盘仍系奠定于前清，没有根本性的改变。海关关税自1860年代就已经成为清中央政府财政收入的大宗，至19世纪末、20世纪初，大部分用于偿还外债和战争赔款，剩余部分民国时期称“关余”，仍为中央政府的大宗收入。关税的 “中外协议”制度，形成于鸦片战争之后，入民国后继续沿袭，直至1920年代末才被废除；作为关税管理的税务司制度形成于1850年代，入民国后也继续沿用，一直到1949年才废止。

清代旧制盐税主要为盐课，此外有少量临时征收的“盐斤加价”。太平天国战争后，食盐的产区与销售制度紊乱，盐税乃分为盐课与盐厘。20世纪初，盐税大部分也同关税一起用于偿付战争赔款，剩余部分民国时期称“盐余”，为中央政府的大宗收入。

厘金起源于太平天国战争期间，1853年由清军江北大营军营开征，后来各省行政当局均设立专门机构征收，成为晚清各省的一项重要财政收入。各地厘卡林立，重复征收，严重妨害内外贸易，19世纪末中外即有裁撤厘金、提高关税税率的呼声，但一直未能实行。入民国后，厘金制度继续沿袭，直至1931年。

田赋在清代源于地赋与丁赋，雍正初年摊丁入亩后称“地丁”，入民国后称田赋。清末各地巧立名目征收各种地丁附加，入民国后更是变本加厉；其征收系统与机制，本于明代初年建立的里甲制度，在清代早已混乱不堪，册籍为里长所把持，成为世袭的私产，入民国后这种情况一仍其旧。国民政府时期，有些地方对征收系统有所改革，但实行土地测量、改田赋为土地税的改革，一直未能实行。民国时期的契税、牙税、当税、屠宰税等捐税，也均系沿自清代。此外，民国时期的财政支出，也仍同晚清一样，以政费、军费、债务等主体，当时的国会是无力加以控制的，等等。“共和”不彻底，这在国家的财政预算和税收制度上最为清晰地表现出来，亦是影响国家政治制度“脱胎换骨”为共和制的最难以逾越的障碍。

这也就构成了历史留给我们的一个最大的遗憾：在中国，民间公共力量对政府及其财政始终没有形成真正的“压力”，“牵制”、“制约”、“平衡”等的观念始终未能主导中国人的头脑。控制不住“钱袋子”也就控制不住专制这匹脱缰的野马，执政者仍然可以不受监督，不受限制地盘踞着绝对的、无限的、绝对的权力，为所欲为。改革失去了底层民众、民间力量的参与和社会监督，也就失去了自己的社会基础和合法性。这才是中国社会最致命的病症。由于没有找到“治病”的方法和途径，于是宪政改革的所有上层资源被切断，民主共和的制度转型刚刚起步便功亏一篑，政治与财政预算的制度变迁便只能走暴力革命这条成本最大的路了。

[1]北京图书馆出版社影印室辑：《清末民国财政史料辑刊》之魏光奇前言，北京图书馆出版社2007年版。