预算的人民性（五）-李炜光-搜狐博客

2010-02-04 | 预算的人民性（五）

预算的人民性（五）

     五、预算与人民代表大会的关系——当代中国的预算改革

在当代中国，始终没解决的一个问题是，人民代表大会究竟是一个什么性质的会议？究竟是代表谁的会议？事实是，他们可以代表官员，因为现职的和退休的官员所占比例在百分之五六十以上；他们可以代表各行各业的模范人物、知名人物、歌唱家、艺术家，体育健将，这些方面无疑它有充分的代表性，但有一个方面他们却没有代表的资格，这就是中国的亿万纳税人。他们并不是纳税人选出来的，也并没有真正代表纳税人的利益。他们是“人民代表”，却不能说是纳税人的代表。

我国的人民代表大会对于税收以及财政事项进行细致入微的审查是从来没有的。50多年来，政府提交给人大的财政报告之简略堪称世界之最。每年三月召开人大时，政府财政预算早已开始执行，这种先斩后奏的审批方式延续了半个世纪，实际上是对国家最高权力的藐视。一些庞大的公共工程、对外援助、预算外财政的具体筹集和支出状况，大多由主管部门甚至个别领导人拍板定案，无需人大审查。建立人代会而人大代表却不对纳税人的税款流向进行认真审查，这可以说从根本上违反了设置这一机构的初衷。

所以，衡量中国政治体制是否成功的一个非常重要的标准，就是看人民代表们是不是开始愿意代表纳税人的利益了，是不是变成“财政议会”或“预算议会了”，我们的国家，是不是成为真正的“预算国家”了。

要强化人民代表大会的地位和职能，人大对政府征税和用税的行为要拥有控制权，而不是一个简单的监督权。控制权概括地说包括决策权、约束权、监督权、检查权、问责权以及任免相关官员的权力。要大力加强对预算的控制监督，要把比较成熟的税收法规、条例等上升为法律，经人大审议批准形成正式税法实施；一切预算外、制度外的财政活动都必须纳入人大的控制范围。政府的财政税收活动要公开、透明，不能再搞“秘密财政”。总之，政府的一切税收、财政活动都应为社会提供公共服务、提高国民的福利水平为依归，在使用其权力时必须做到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。政府的权力，包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督，否则，就将无可避免地导致公共财富非法流入私人腰包，最终将形成这样一种局面：政府征的税越多，财政支出的效益就越差，对社会财富的浪费也就越大。

从1993年开始，一些地方政府开始试验零基预算。1994年，中国颁布了第一部《预算法》，近年来又在搞“部门预算”、“国库集中收付”、“政府采购”、“绩效预算”等，取得了一些成绩，但其缺陷也是显而易见的：

第一，这些措施都属于技术操作层面的试验，改革的重点主要是在政府内部加强行政控制，而不是人民代议机构对政府预算的外部政治控制；

第二，缺乏对利益相关主体的互动影响的考量，缺乏社会公众的关注、参与和监督，政府与民间在预算过程中的合作伙伴关系几乎被完全忽略，因而难以实现构建利益相关主体共同治理的目标。

第三，在财政预算问题上，政府仍然是自己说了算，人大在预算制定、审议期间的作用微乎其微。由于政府的公共管理缺乏制约和透明度，政府预算部门资金结构性配给的自由裁量权不仅没有被压缩，反而在继续增强。由于各级政府有追求“超收目标”点强大动力而又得不到有效制约，预决算执行的偏离度越来越大。如2006年，当年的政府预算报告中，全国财政收入和财政支出分别为35423.38亿元和38373.38亿元，而在同年的政府决算报告中，这两个数字分别被改写为39373.20亿元和41535.73亿元。预决算偏离度分别高达11.15%和8．42% 。所谓“预算”，在我们这里基本上形同虚设。

第四，《预算法》修订迟缓，某些法律环节未摆脱旧体制、旧模式的影响较深，法制不健全，缺乏配套立法，许多改革计划找不到相应的法律依据，预算管理仍然带有较强烈的计划经济色彩，等等。

现代公共预算体制的特点是议会对预算的外部政治控制，可我们改革开放30年，仍然没有建立起西方国家在19世纪就已经形成的现代公共预算体制，比清政府的动作还慢。由于人大不能从外部对政府预算进行监督，政府也没有改进资源配置效率的压力，中国的预算制度改革就这么被拖下来了。结果是显而易见的，中国预算出现了非常严重的财政机会主义行为，包括财政腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度，大量预算外政府收支、制度外政府收支游离于政府预算之外。这就可以理解，为什么审计风暴年年“刮”，违法乱纪行为照旧的局面。由于缺乏外部的政治控制，财经纪律已经弱化到了极点。当前，预算领域充满了各种非正式制度而不是法治原则，各种财政机会主义行为不胜枚举。

显然，如果不能在中国的预算领域重新确立有效的约束机制，那么，无论采取任何预算模式部不可能成功，不可能改进资源的配置效率、不可能有效地控制支出、不可能改进财政管理效率、不可能杜绝浪费与腐败，政府的预算活动就不可能真正地体现出它的公共责任。

1993年以后的改革措施大都属于技术层面的试验，改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的政治控制，从这个意义上说，我国的预算改革至今没有走在“正道”上。

目前《预算法》的修改已经列入全国人大常委会的正式工作日程，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。而它的进步、完善，基本途径就是引入共和的精神和机制。

中国近代史的经验教训早就告诉我们了，构建公共财政体制是一项系统工程，涉及国家的经济、政治、军事、文化、社会等各个方面，所谓牵一发而动全身是也，但其中最关键最核心的问题是政府预算的外部的政治与法律控制，实现人民对国家财政资源的所有权和主导权。

要实现立法监督机构与政府的分立与制衡，预算的编制和审批、执行与监督职能要分开完成。

要确立财政预算共同治理的观念和原则，预算总额由人民代表大会即国家的立法监督机构确定，除非得到这个机构的认可，不得变更和突破。

要在人大内部设立预决算审议专家咨询机构，协助人大预算工委和人大代表审查政府预算和预算执行结果。专家的遴选应避开那些具有“官方背景”的人。

要建立完善的预算监督体系，预算执行中的玩忽职守者要允许媒体曝光，严重的要受到法律制裁。等等。

在我们财政学界内部，一直有个上不了“台面的”的说法，预算问题离政治“太近”，多说不如少说，少说不如不说，于是，关于预算体制改革的研究也就一直处于停滞的状态。我感觉关于公共财政、现代税制、公共预算等领域的研究，似乎是财政学领域之外的法学界、政治学界的学者们更活跃，更有成果，可能是长期以来“国家分配论”的影响仍在财政学、税收学界发生作用的结果。这不仅是我国财政学者的失职，也使我国预算改革得不到来自财政学界理论研究成果的支持。我国财政学界应对此承担责任，并改变现状。