中國糧食政治的演變

鄧大才
自1953年開始，中國實行糧食的「統購統銷」制度。這一制度成為計劃經濟體制的基石之一。然而，自1970年代末期開始，國家壟斷和控制糧食的「單邊支配關係」逐漸瓦解，新一輪的糧食權力─利益關係開始建構起來。糧食從國家的「武器」變成國家的「工具」，又從國家的「工具」變成了「準商品」。本文考察這一演變的歷史進程並探討糧食政治演變的基本邏輯，以此來凸現國家與農民的互動關係。
一　「強武器」變「弱武器」：讓利與放權
1977年，安徽、四川、山西等地開始出現「借地種麥」、「借地渡荒」的現象，後來演變成「包產到組」的經營方式1。這一經營方式的出現，表明農村的集體化體制開始出現「縫隙」。在過去，糧食統購統銷制度與集體化是「二位一體」的關係，生產、分配與決策統一由生產隊或者生產大隊掌握。現在「包產到組」、「借地種麥」，則出現了一部分國家和集體權力無法到達的空間，借地農戶和包產小組對完成上交任務後的剩餘糧食有了一定的處置權，可以自留消費，也可以在市場上出售。農地經營制度的變化誘致了糧食購銷「縫隙」的產生。
1979年中共十一屆四中全會通過〈中共中央關於加快農業發展若干問題的決定〉，對糧食及其利益分配做出了一定的讓步。該文件仍然堅持「以糧為綱」的方針，但允許各地因地制宜發展經濟作物，要求處理好糧食與經濟作物的比重。根據這一文件，「糧食統購價格從一九七九年夏糧上市起提高百分之二十，超購部分在這個基礎上再加價百分之五十」，「農產品收購價格提高以後，糧食銷價一律不動」，「在今後一個較長的時間內，全國糧食徵購指標繼續穩定在一九七一年到一九七五年『一定五年』的基礎上，並且從一九七九年起減少五十億斤，以利於減輕農民負擔」，「絕對不許購過頭糧」2。顯然，糧食仍然是國家控制城鄉社會和農民的「武器」，不過國家部分讓利和分權，使包產小組和借地農戶有了一定的剩餘產品控制權。糧食的「強武器」性質開始弱化。
1980年中共中央75號文件肯定了「包工包產」、「聯產計酬」的經營方式，同時對「吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟」的生產隊，主張「可以包產到戶，也可以包乾到戶」3。這一政策使更多的農民可以擺脫集體而生產糧食，也確認了農民對剩餘產品有控制權。這一政策就在糧食「單邊支配關係」中摻了「沙子」、開了「口子」，融解糧食的「強武器」性質。
1982年1月，中共中央頒布了改革開放後的第一個1號文件，文件明確規定：「糧、棉、油等產品仍須堅持統購統銷的政策」、「要教育農民顧全大局，保證按規定質量完成農副產品交售任務」、「城鄉居民的糧食供應絕不可掉以輕心，必須保證糧食生產持續穩步地增長」。1號文件有關生產責任制的規定也間接擴展了農戶對剩餘糧食的控制權，「包工、包產、包乾，主要是體現勞動成果分配的不同方法。包乾大多是『包交提留』，取消了工分分配」4。從此所有農民擁有了剩餘糧食及其利益的控制權。顯然，隨著農民權力空間擴大，國家權力空間開始縮小，糧食的武器性質逐漸弱化。
1983年中共中央頒布了第二個1號文件，包含了瓦解糧食統購統銷體制的一些內容。一是允許完成派購後的糧食可以多渠道經營：「對關係國計民生的少數重要農產品，繼續實行統購派購；對農民完成統派購任務後的產品（包括糧食，不包括棉花）和非統購派購產品，應當允許多渠道經營。」二是經營主體多元化：「國營商業要積極開展議購議銷業務，參與市場調節。供銷社和農村其他合作商業組織，可以靈活購銷。農民私人也可以經營。」三是完成派購後的糧食由市場調節：「可以進城，可以出縣、出省。撤銷農副產品外運由歸口單位審批的規定。凡屬收購任務以外的農副產品，購銷價格可以有升有降。」5
1984年中共中央頒布的第三個1號文件，仍然強調派購必須以合同的形式確定下來，「農副產品統派購任務必須落實到生產單位，一定幾年不變；大宗的三類產品和其他計劃外產品，也要在安排生產之前與農民簽訂合同。購銷合同一經簽訂，雙方都不得任意變更」6。至此，農民變成了經營主體，對剩餘糧食既有了控制權，也有了銷售權，剩餘糧食產權具有了財產權性質。
1985年中央頒布了第四個1號文件，徹底否定運行了三十二年的糧食統購統銷政策，「糧食、棉花取消統購，改為合同定購。由商業部門在播種季節前與農民協商，簽訂定購合同。定購的糧食，國家確定按『倒三七』比例計價（即三成按原統購價，七成按原超購價）。定購以外的糧食可以自由上市。如果市場糧價低於原統購價，國家仍按原統購價敞開收購，保護農民的利益」7。這個政策可以概括為：一個合同制，一個議價制，議價按照市場，平價按照合同，即「雙軌制」。但是此後連續多年糧食豐收，價格持續下滑，國家根本承受不了合同收購的成本，遂決定採取議價和合同價格的加權平均價格收購8。如此一來，糧食從國家的「武器」、從社會財富的象徵，變成了一個「包袱」和普通「商品」。但是，國家並沒有完全放棄對糧食的控制，還用合同制繼續掌控糧食，以合同制繼續索取農村的剩餘（只不過當合同價高於議價時，國家的合同制收購變成了「包袱」），至此糧食從「武器」變成了「工具」，國家權力仍
二　「糧食工具」與「糧食商品」兼備：雙軌運行
統購統銷制度取消以後，糧食已經具有了商品的性質，只是在不同的時期商品性質的完備性不同。國家一方面將糧食當成工具，一方面將糧食視為商品。當然甚麼時期商品性質佔主導，甚麼時期工具性質佔主體，則取決於國家的利益和宏觀經濟的穩定程度。至此，糧食從控制農民的「武器」變成穩定宏觀經濟和確保國家糧食安全的「工具」，國家從重視微觀的糧食產品轉向注重宏觀的糧食安全。
1985年糧食產量下降，糧食價格普遍上漲，國家被迫調整糧食干預的強度。1986年已經放開的市場又開始收緊。1986年中央的1號文件規定：「為了保護和鼓勵農民生產和交售糧食的積極性，將適當減少合同定購數量，擴大市場議價收購比重，並對簽訂合同的農民按平價供應一定數量的化肥，給予優先貸款。」這表明，面臨糧食供給減少和糧食價格上漲，國家為了鼓勵農民種糧，通過提供化肥和貸款優惠進行激勵。「在調整合同定購數量時，要注意照顧那些糧食增產潛力大、其他生產門路少的地區。在經濟發達地區，糧食合同定購數量應保持穩定，主要通過鄉鎮企業『以工補農』方式，對生產和交售糧食的農民給予合理的補償。」9這個政策要求糧食主產區專心種糧，工商業比較發達的地區安心發展工商業。此時糧食產區變成了國家糧食安全和宏觀經濟穩定的主要工具。國家既要糧食，也要經濟發展，國家控制的繩索緊緊套在糧食產區頭上。
另外，1986年的1號文件也規定，對各省、自治區、直轄市實行糧食調撥包乾，並對調撥價格和財政補貼辦法作適當調整；包乾以外需要調出、調入的糧食，由各地區自行協商議價購銷。隨著收購環節的市場化，各省、各地區之間的糧食調撥也開始按照市場原則進行。1986年收購環節還存在一定量的合同收購制，但是城市統銷完全放開，糧食銷售環節基本實現了市場化，同時賦予糧食產區較大的生產責任。糧食從「弱武器」變成了「工具」，糧食從全國性的「工具」變成控制產區的「工具」，國家對產區有明確的糧食生產責任，產區受「糧食工具」的約束，並沒有選擇多種經營的權力。
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註釋
1
徐勇：《包產到戶沉浮錄》（珠海：珠海出版社，1998），頁228、229。
2 〈中共中央關於加快農業發展若干問題的決定〉，載中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》，上冊（北京：人民出版社，1982），頁186、187。
3 〈中共中央印發「關於進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題」的通知〉，載《三中全會以來重要文獻選編》，上冊，頁547。
4 參見人民出版社編：《全國農村工作會議紀要》，單行本（北京：人民出版社，1982），頁6、7、11、4。
5 〈當前農村經濟政策的若干問題〉，載中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》，上冊（北京：人民出版社，1986），頁261。
6 〈中共中央關於一九八四年農村工作的通知〉，載《十二大以來重要文獻選編》，上冊，頁432。
7 〈中共中央、國務院關於進一步活躍農村經濟的十項政策〉，載中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》，中冊（北京：人民出版社，1986），頁611。
8 杜潤生：《杜潤生自述：中國農村體制變革重大決策紀實》（北京：人民出版社，2005），頁149-50。
9 〈中共中央、國務院關於一九八六年農村工作的部署〉，載《十二大以來重要文獻選編》，中冊，頁874。
鄧大才　華中師範大學政治學研究院、中國農村問題研究中心教授。