国务院法制办公室

　　陕西省西安市人民政府法制办公室 吕茂烈

　　《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）指出：要建立依法行政考核制度，根据建设法治政府的目标和要求，把是否依照法定权限和程序行使权力、履行职责作为衡量市县政府及其部门各项工作好坏的重要标准，把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容，科学设定考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系。我市自2007年开始建立了依法行政考核制度，并出台了《西安市依法行政工作考核办法（试行）》。通过两年来的依法行政考核，各区县政府和市级各部门紧紧围绕建设法治政府的目标，始终坚持把全面推进依法行政摆在政府工作的重要位置，努力推进政府工作法制化进程，为实现建设“人文西安、活力西安、和谐西安”营造了良好的法治环境。从这两年考核的实践来看，我市依法行政考核工作还存在诸多薄弱环节。为进一步落实市政府法制办党组提出的“推进依法行政，践行科学发展”，笔者针对我市依法行政考核工作存在的主要问题、原因及对策做了一些调查分析：

　　一、当前依法行政考核工作存在的主要问题

　　（一）对依法行政考核工作的认识存在误区，重视程度不够。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确指出，市县政府要在党委的领导下对本行政区域内的依法行政负总责，统一领导、协调本行政区域内依法行政工作，建立健全领导、监督和协调机制。我市2007年出台的《西安市全面推进依法行政五年规划》也提出：建立依法行政工作考核评比表彰激励机制，建立行政问责制和绩效评估制度，把依法行政工作的考核评比纳入政府绩效考核体系。但在依法行政考核工作中，我们发现一些行政机关的工作人员特别是领导干部对依法行政考核工作还存在一些模糊认识、甚至错误的做法：有的认为依法行政考核不管用，依法行政考核是软指标，只要应付好就行；有的把依法行政考核同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，回避依法行政考核，不严格依法行政；有的基层政府在处理矛盾、发展经济和各项社会事业时偏好行政权力，而不重视依法行政工作；有的人认为，法律是一种为“我”所用的工具，对己有利时就执行，对己不利时就抛在一边，我行我素，致使依法行政原则难以贯彻落实，从而对依法行政考核产生抵触情绪。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》强调指出，我国改革开放和社会主义现代化建设已进入新的历史时期，经济社会快速发展，一些深层次的矛盾和问题逐步显现，人民群众的民主法治意识和政治参与积极性日益提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对政府工作提出了新的更高要求，需要进一步提高依法行政水平。抓好依法行政考核工作，正是为了在行政管理理念和管理方式中，使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。

　　（二）依法行政考核的内容还有待进一步充实细化。

　　为全面推进依法行政，加快法治政府建设，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《西安市全面推进依法行政五年规划》，我市于2007年11月1日出台了《西安市依法行政工作考核办法（试行）》，该《办法》将依法行政考核项目分为六个方面共22个小项，按100分制进行打分。2007年、2008年我们依据该《办法》，分别对各区县政府和市级各部门进行了依法行政工作检查考核。检查考核内容涉及到依法行政工作的组织领导、制度建设、规范行政执法行为、推行行政执法责任制、规范性文件管理、行政监督等几个方面。通过两年的考核实践，我们感到依法行政考核只注重对行政执法与依法履职的要求，规定的指标和标准也十分详尽。但对于依法决策、行政救济以及其他主体的考评指标相对较弱。同时，指标的分值权重还不够科学合理。《办法》侧重对行政执法的规范和规范性文件管理两个方面，这两个部分的分值占到整个指标体系的60%。而依法决策、行政救济和其他专项指标的考核只占到分值的40%。 从目前的分值权重比例与科学合理的指标体系还存在很大差距，需要不断的调整和完善。因此，考核指标的内容还应当进一步充实，相对薄弱内容的相关指标还需要经过研究进一步细化。

　　（三）依法行政考核存在重年终考核轻平时考核。

　　近两年，我们都是在年初制定下发当年依法行政工作要点，在第三季度对各区县政府和市级各部门完成依法行政工作情况进行督办。由于负责依法行政工作的监督指导处人员较少，业务量大等原因，忽视了对依法行政工作的平时考核，只集中精力注重年终评议，而忽略了日常常规性的指导和考评，使依法行政考核的整体体系不够完整。各区、县政府和市级各部门也是在临近年底时才对依法行政考核工作需要准备的材料进行梳理，突击准备，从而忽视了平时对依法行政工作的落实。因此，依法行政的常规性考核与年度考核的结合程度还需要进一步加强。

　　（四）对依法行政考核结果的运用不够，导致考核的效果不理想。

　　国务院《决定》提出：依法行政考核结果要与奖励惩处、干部任免挂钩。我市在依法行政考核的结果运用上，主要是将依法行政考核纳入同级政府年底综合目标考评中，2007年是占百分制的3分，2008年是占百分制的2分，所占分值比重还远未达到理想程度。尤其是对依法行政考核结果的处理，没有通报，没有建立考核档案，没有建立一套合适的制度，通过考核推动依法行政健康发展的作用不够明显。可以说，依法行政考核在整个政府综合目标考评的体系中所占的地位还远远不够,考核奖惩的力度也应当适当加大。

　　二、对策及建议

　　全面提高市、县政府依法行政能力是实现全面推进依法行政，建设法治政府的重中之重。依法行政考核是全面推进依法行政进程中的一项重要工作，我们只有以科学发展观指导和统领依法行政考核工作，把科学发展作为推进依法行政基本价值取向，才能切实保证依法行政的正确方向。因此，要针对依法行政考核工作中存在的薄弱环节，努力探索科学的考核办法，切实推进我市依法行政工作。

　　（一）坚持把依法行政考核纳入政府目标责任考核评价体系，增强依法行政的落实能力。

　　依法行政是党的十五大报告最早提出的，指出：“一切政府机关都必须依法行政”。九届人大四次会议通过的“十五”计划纲要中也明确指出：要“依法行政，从严治政”。依法行政是依法治国的重要组成部分。但过去，在自上而下对各级政府的考核体系中，依法行政却始终未单独列入对各级政府的考核范围。从2007年开始，省、市政府才将依法行政考核纳入政府综合目标考核中，但占的分值相对较低，建议省政府在修订政府考核体系时，把依法行政作为独立的指标单独列出，实施单独考核，把依法行政真正纳入目标管理考核内容，相应提高占的分值比例，并对依法行政工作实行一票否决制，只有这样，这项工作才能引起各级、各部门领导的高度重视，才可能花时间、花精力去认真抓好这项工作，才可能逐步实现建设法治政府这一目标。

　　（二）尽快修订西安市依法行政工作考核办法。

　　2007年，我市出台了《西安市依法行政工作考核办法（试行）》，经过两年的考评实践，推进了全市依法行政工作，同时，也发现了该考核办法在具体操作层面还存在一些问题，应进一步修订。一是考核的内容和主体体系要进一步拓展。在考核内容上应当增加依法行政的保障措施的制定和落实，依法行政责任制度的构建、依法行政的财政保障情况、依法决策的制度和程序构建、政务信息公开程度、法制机构的建立健全程度，行政救济制度规则的制定与执行，行政诉讼应诉情况，行政机关法定代表人出庭应诉制度的建设和落实情况。在主体体系的拓展上，应当将社会治安综合治理委员会、依法治市办公室、政府信息公开工作等有关单位和部门的考核纳入依法行政考核的衔接范畴，同时注重发挥新闻媒体和社会公众及专家学者在考评中的积极作用，适当加大分值，增强考核指标的刚性。如新闻媒体的考核评估应当探索一种长效合作机制，将新闻媒体对违法行政和越权行政等行为的曝光作为考核的刚性指标进行评估。二是定性考核与定量考核要合理分配。刚性指标的权重还应当适当加大，同时对软性指标的设定应当更加科学合理。依法决策、行政救济两个方面刚性指标除制度建设方面的考核外，还应当研究设定依法决策的程序设定，依法决策的责任追究及后果，行政救济的程序规则和办案流程的公开化程度、行政救济的后续跟踪制度和效果等指标。如人大、政协建议提案办理情况，应当细化标准，有不满意件应当予以扣分，新闻媒体曝光事件应当具体设定不同情况，公众评议也应当从政务公开程度，服务效能等多个角度设定分值，此外，在指标设定中还应当更加注重刚性指标的设定和考核方式的可行性。

　　 （三）建立日常评议与年终考核紧密结合的考核制度。

　　针对近两年实践中注重年终考核，日常评议较弱的实际情况，在今后考核中，应当在年初就下达考核指标及工作要求，以便于各行政机关对照要求，及时整改，真正达到以考核促进依法行政整体工作的效果。要研究建立一套日常考核评议的机制和配套制度，注意制度的导向性。要建立与考核指标体系相对应的各类报表制度。对依法行政考核中涉及的重点内容和重点数据的信息要确定专人负责采集工作。要通过下发依法行政工作统计表、设计电子数据报表等方式，夯实依法行政考核工作的基础。同时，依法行政领导小组办公室应当建立完整的台账制度，完善相关报表，要求有关机关按季度做好依法行政工作各项数据和工作情况的常规上报工作，便于及时掌握有关机关的工作进程和工作中出现的实际问题。

　　（四）注重依法行政考核结果的运用，全力推进依法行政工作。

　　为达到指导促进工作的目的，日常考核的结果应当作为发现问题和改进工作的有效促进手段。年终考核结果应当更加注重信息反馈机制的建立和完善。同时考核结果应当成为行政机关总体考核的奖惩依据，奖当其功、罚当其过，切实提高考核结果的使用效能。具体讲，要规定考核为优秀的应当给予表彰奖励。区、县政府连续两年依法行政考核为优秀的，可以参加评选全市依法行政先进区县，依法行政先进区县由市人民政府给予表彰奖励。政府部门依法行政年度考核为优秀的，可以由本级政府予以表彰奖励。同时还要规定相应的惩处措施，主要有：被考核行政机关年度内发生严重违法行政行为，造成恶劣影响或者引发群体性事件、影响社会稳定的，考核结果降低等次；年度依法行政考核不合格的，当年机关绩效考评不得评为优秀；年度依法行政考核不合格的，应当制定措施，限期整改。

　　 贯彻落实科学发展观，全面推进依法行政，努力建设法治政府是摆在各级政府面前的一项重大任务。依法行政考核工作做为推进依法行政工作的一个重大举措，必将发挥更大的作用，我们要正确面对依法行政考核中呈现的问题、剖析问题、循序渐进地逐一解决问题，注重以科学发展观为统领，以依法行政考核为抓手，就能够有力推进我市依法行政工作。