宋大涵：解放思想 与时俱进 开创我国备案工作新局面——在备案工作座谈会上的讲话-国务院法制办公室

宋大涵：解放思想 与时俱进 开创我国备案工作新局面——在备案工作座谈会上的讲话 来源：主站 时间：2007-03-29 10:50阅读次数：
    国务院法制办公室副主任  宋大涵
    （2002年9月21日）
    同志们：?
    依法建立健全法规、规章和规范性文件的备案制度，加强备案审查工作力度，努力探索做好备案审查工作的新路子、新办法，既是维护社会主义法制统一的需要，也是推进依法行政的迫切要求。国务院一直十分重视法规、规章和规范性文件的备案工作，2000年6月8日下发的《关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》中又专门强调要切实健全备案审查制度。为了贯彻落实好立法法和国务院关于健全备案制度的要求，适应新形势下做好备案工作的需要，国务院法制办决定召开这次备案工作座谈会。会议的议题是：总结、交流备案工作经验，分析备案工作存在的问题，研究新形势下如何进一步加强备案工作的措施。参加这次会议的有各省、自治区、直辖市人民政府和较大的市人民政府法制办以及国务院有关部门法制机构的负责同志。中编办、全国人大常委会办公厅有关负责同志以及有关新闻单位的同志也应邀出席了会议。安徽省人民政府对这次会议给予了大力支持，安徽省政府法制办为会议作了大量细致、周密的准备工作，省政府领导还莅临会议指导。在此，我代表国务院法制办表示衷心的感谢。下面我讲几点意见。?
    一、备案工作的基本情况和主要经验?
    改革开放以来，党和国家在大力推进改革开放和社会主义现代化建设的同时，不断加强社会主义民主与法制建设，取得了重大进展；作为政府法制建设重要组成部分的备案工作，也取得了显著成绩。?
    （一）不断完善法规规章备案制度，备案工作水平不断提高?
    ――――法规规章备案制度不断完善。宪法第八十九条规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。据此，1987年3月7日，国务院办公厅发布《关于地方政府规章和国务院各部门规章备案工作的通知》，建立了规章备案制度。根据宪法第一百条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）第七条、第四十三条的规定，1987年5月25日，全国人大常委会办公厅、国务院办公厅发布《关于地方性法规备案工作的通知》，建立了地方性法规备案制度。?
    1990年2月18日，在总结法规规章备案工作实践经验的基础上，国务院发布《法规规章备案规定》，同年4月29日国务院办公厅发布《关于贯彻实施〈法规规章备案规定〉的通知》，对法规规章备案的范围、审查的内容和程序作了明确规定，进一步完善了法规规章备案制度。
    2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）对备案工作提出了新的更高要求。加入世界贸易组织又在客观上要求我们必须进一步完善备案制度、加强备案工作。为此，国务院于2001年12月14日公布修改后的《法规规章备案条例》（以下简称备案条例），对原备案制度进行了较大修改、调整和充实，形成了比较完备的法规规章备案监督制度。?
    ――――法规规章报备工作质量不断提高。及时报送法规规章备案是备案工作的基本要求。1987年规章备案制度建立之初，有些地方政府和国务院部门向国务院报送规章备案的情况较差。第一年度报送备案的规章只约占应当报备的50%。《法规规章备案规定》颁布后，备案工作有了较大进展。随着备案制度不断完善，特别是立法法和备案条例公布后，各地方、各部门进一步加强了报备工作，报备的及时性、准确性有了明显提高。目前，当年制定的法规规章已经基本做到了全部报备。截止2002年6月30日，国务院共收到备案的法规规章29090件，其中地方性法规9400件，地方政府规章12989件，国务院部门规章6701件。?
    报备工作的规范化是提高备案工作质量的重要保障。国务院法制办和各地方、各部门不断采取措施，加强报备工作的规范化建设。一是，统一报备格式。1990年4月29日国务院办公厅发布《关于贯彻实施〈法规规章备案规定〉的通知》，对规章报送国务院备案的格式提出了要求；2002年2月4 日，国务院法制办下发《关于印发规章备案格式的通知》，统一了规章报备的格式。目前，大部分地方和部门已经按照规范的格式向国务院报送规章备案。二是，各地方、各部门规范了报备程序。三是，各地方、各部门充分利用科技手段，加快办公自动化建设，不断提高备案工作效率。目前，国务院法制办正在积极研究开发电子备案系统。?
    备案管理是整个备案工作的基础，直接影响备案工作的质量和水平。经过多年努力，法规规章备案管理制度比较健全，工作流程比较规范，备案管理取得明显成效。目前，国务院法制办已经建成了全国唯一的法规规章备案数据和资料库。?
    ――――备案审查工作不断加强。备案工作重在审查。1990年《法规规章备案规定》颁布前的备案审查工作较为薄弱。此后，备案审查工作不断有所加强。行政处罚法实施后，国务院法制办加强了对规章中有关行政处罚规定的审查，纠正了一批超越法定权限设定行政处罚、罚款额度超出国务院规定、改变行政处罚主体等规定。近几年，国务院法制办紧紧围绕党和国家中心工作，不断加大审查工作力度，努力探索和完善有关审查的工作制度，积极开拓备案审查工作的新方式、新方法，对涉及整顿市场经济秩序、行政审批、行政处罚、行政收费等内容的规章、地方性法规进行重点审查。1998年至2002年上半年，共重点审查了地方性法规、规章335件，处理了134件；其中，由制定机关自行修改或者废止的11件。同时，还协调了一些部门规章同地方性法规、地方政府规章的矛盾。?
    实践证明，法规规章备案制度的建立和实施，促进了法规规章制定工作的规范化，提高了法规规章质量，较好地维护了社会主义法制的统一。?
    （二）基本建立了规范性文件备案制度，对规范性文件的监督不断有所加强
    ――――规范性文件备案制度基本建立。为了加强对行政机关制定的规范性文件的监督，根据宪法和地方组织法的有关规定，参照法规规章备案制度，从1987年开始，各地方相继建立规范性文件备案制度。目前，全国31个省、自治区、直辖市基本上建立了规范性文件备案制度。其中，有1个省专门制定地方性法规、16个省级政府专门制定规章、6个省级政府发布政府文件明确规定了备案范围、审查内容、审查方式和审查程序，还有8个地方在有关地方性法规、规章或者政府文件中提出了建立规范性文件备案制度的要求。一些地方不仅在省级政府建立了规范性文件备案制度，而且已经初步形成省级、市级、县级、乡级“四级政府、三级备案”的框架，形成了县级以上地方各级人民政府对其所属工作部门和下级人民政府的规范性文件实施备案监督的机制。此外，国家税务总局、海关总署等实行垂直领导的部门也建立了规范性文件备案制度。根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》和备案条例第二十一条的要求，目前，各地方、各部门正在进一步完善规范性文件备案制度。
    ――――规范性文件审查工作不断加强。各地方、各部门围绕政府的中心工作和人民群众关注的热点、难点问题，通过主动审查与被动审查相结合等方式，认真开展备案审查工作，不断加大监督力度。据不完全统计，从1987年备案制度建立以来，各省级地方政府共收到报送备案的规范性文件近两万件。到2001年底，各省级地方政府共纠正规范性文件400余件。1996年至2001年底，安徽省政府通过对报送备案的1000多件规范性文件进行审查，对其中的113件提出了处理意见。黑龙江省政府1993年10月至2001年底，共收到备案的规范性文件2801件，通过备案审查，对存在违法设定行政处罚、随意设定行政强制措施和行政许可、擅自出台收费、集资、基金等问题的44件文件予以纠正。四川省政府1999年至2001年底，共审查备案的规范性文件632件，对其中29件规范性文件与法律、法规、规章或者上级行政机关的规范性文件相抵触的予以纠正。?
    实践证明，规范性文件备案制度，有利于纠正规范性文件违法设定行政许可、行政收费、行政处罚以及一些实行地方保护、阻碍市场统一等“上有政策、下有对策”的问题，有利于提高规范性文件的质量，对促进地方各级政府依法行政具有积极的重要作用。?
    （三）备案工作的基本经验
    十几年来，备案工作积累不少经验，归纳起来，主要有四条：
    1、领导重视是做好备案工作的关键。规章和规范性文件备案制度是监督和规范行政行为的重要法律制度。履行备案监督职能是行政机关的法定职责。做好备案工作责任在政府，关键在领导。实践证明，只有政府真正负起责任，领导真正重视，备案工作才会取得成效。
    2、维护社会主义法制统一是备案工作必须始终坚持的原则。我国是统一的单一制的社会主义国家，没有以宪法为核心和基础的社会主义法制统一，就不能维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定，就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍全国统一的社会主义市场的形成。开展备案工作，最根本的就是要维护社会主义法制统一。坚持法制统一原则是贯穿整个备案工作始终的灵魂。离开了法制统一原则，备案审查就没有了标准，备案工作就失去了意义。在备案工作中维护社会主义法制统一，必须坚持地方性法规不得同法律、行政法规相抵触，规章和规范性文件不得同法律、行政法规和其他有关上位法相抵触，规章之间、规范性文件之间不得相互矛盾的原则。
    3、服务经济发展和社会进步大局是备案审查工作的重心。维护社会主义法制统一的根本目的是保证社会主义现代化建设顺利进行。备案工作必须紧紧围绕党和国家中心工作，紧紧抓住影响经济发展和社会稳定的热点、难点问题，以审查有关收费、罚款、许可和强制措施的规定是否合法为重点，使备案工作为经济发展和社会进步大局服务。
    4、加强制度建设和队伍建设是备案工作的重要保障。做好备案工作重在制度建设。十几年来的事实表明，备案工主从无到有、从小到大、从弱到强，关键在于不断完善制度。同时，制度的实施和落实还必须有健全的备案工作机构和一支政治素质好、业务水平高的工作队伍。?
    （四）备案工作存在的主要问题
    目前法规、规章和规范性文件备案审查工作与维护社会主义法制统一的客观要求还有一定差距，还存在不少问题，主要表现：一是，一些地方性法规、规章存在的违反法律、行政法规规定以及规章之间相互矛盾等问题，还没有全部、及时得到纠正、解决。二是，规范性文件备案制度建设还有待进一步完善，备案审查工作需要不断加强。有的地方只提出了建立备案制度的原则要求，缺乏规范的具体工作制度；有的地方只在省一级建立规范性文件备案制度，市、县两级还没有建立。同时，规范性文件备案工作中制而不备、备而不审的问题比较突出。据不完全统计，地方各级行政机关制定的规范性文件约两百多万件，但是1987年以来，31个省级政府所属工作部门以及市级人民政府向省级政府报送备案的规范性文件不足两万件，纠正的只有400余件。三是，一些地方和部门的备案工作缺乏应有的组织保障。?
    二、新形势下做好备案工作的总体思路?
    备案制度是国家立法制度的重要组成部分，是加强对立法性活动进行监督的重要形式，是维护社会主义法制统一和尊严的重要手段。依法做好法规、规章和规范性文件的备案审查，对维护以宪法为基础和核心的社会主义法律体系的统一，推进依法治国进程，履行我国加入世贸组织的有关承诺，都有重要意义。随着我国进入全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设的新的发展阶段，备案工作也面临诸多新挑战，各地方、各部门要坚持解放思想，与时俱进，不断开拓创新，把全国备案工作推上一个新台阶。?
    （一）始终把“三个代表”重要思想作为备案工作的根本指导思想
    江泽民总书记在去年“七一”讲话和今年“531”讲话中指出，贯彻“三个代表”要求，必须“深刻认识和吸取世界上一切长期执政的共产党丧失政权的教训”，“要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。”根据宪法确定的备案制度，是对立法性权力和行政机关制定规范性文件的重要监督制度。加强对法规、规章和规范性文件的备案监督，防止、纠正法规、规章和规范性文件同上位法或者上级机关的规范性文件相抵触，维护社会主义法制统一和尊严，就是为了促进生产力发展，保护广大人民群众根本利益，符合建设社会主义政治文明的方向，是实践“三个代表”重要思想的客观需要和重要形式。?  
    为此，备案工作要紧紧围绕党和政府中心工作，认真贯彻落实立法法和备案条例，切实维护社会主义法制的统一和尊严，为改革、发展、稳定的大局服务，为推进依法治国、依法行政服务。
    （二）紧紧抓住实现备案工作总体目标的关键环节
    首先，建立统一、完善的备案工作体制。基本内容是：国务院对地方性法规、地方政府规章和部门规章实施备案监督，省、自治区人民政府对较大的市规章实施备案监督；县级以上地方各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府的规范性文件实施备案监督，全面建立规范性文件备案工作体制；实行垂直领导的部门建立本系统的规范性文件备案监督工作体制。县级以上各级政府法制机构具体履行备案审查工作职责，加强对下级备案工作的指导。其次，实现对规章和规范性文件的全面监督。除具体行政行为和行政机关内部行为外，规章和其他需要公民、法人和其他组织普遍执行的规范性文件都要纳入备案监督范围。再次，突出审查，把备案工作重心转移到审查上来。
    （三）牢牢把握备案工作的具体要求
    要切实维护社会主义法制统一和尊严，在备案工作中就必须牢牢把握以下几项要求：?
    一是，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。报送备案是备案工作的基础，是备案工作的第一道环节，必须确保规章和规范性文件及时按照要求报送备案；备案工作重在审查，必须采取切实有效措施，确保报送的规章和规范性文件都得到严格的审查；有错必纠是维护法制统一的基本要求，也是备案监督职能的重要体现，必须确保违反法律、法规的规章和规范性文件及时得到纠正。?
    二是，坚持各负其责，一级抓一级。规章和规范性文件制定机关要对发布的规章和规范性文件负责，上级行政机关对下级行政机关制定的规章或规范性文件负有监督责任。同时，要建立过错追究制度。 ?
    三是，坚持不断开拓创新。要紧紧围绕审查工作，建立健全科学、有效的备案审查工作制度，不断开拓创新，不断探索备案审查工作的新路子、新办法，在实践中摸索总结备案审查工作规律，不断提高备案审查工作质量和水平，充分发挥备案监督的作用。?
    在备案审查中，要充分听取有关部门的意见。审查不可能只靠政府法制工作机构，更不可能只靠管备案的同志。要依靠相关部门、综合部门，我们要抓好组织、协调工作，把各方面的力量动员起来，把各种意见集中起来，事情就好办了。我们还要逐步采取措施，听取社会各界的意见，特别是同规章和规范性文件有利害关系的群众意见，逐步使备案审查工作公开化。要认真办理公民、法人和其他组织提出的审查建议，增加备案审查工作透明度，提高备案审查质量。?
    三、当前应当着重抓好的几项工作?
    （一）认真学习并严格执行备案条例
    备案条例是适应我国依法治国进程和加入世贸组织新形势的需要，加强对法规规章的监督，在认真总结备案工作经验的基础上，依据立法法有关规定和我国加入世贸组织有关承诺制定的。这个条例明确规定了规章备案的范围、基本要求、职责以及审查处理程序等一系列制度，是备案工作必须遵循的法律规范，是备案工作的法律依据。各地方、各部门要高度重视，认真学习条例，严格执行条例，切实做好备案工作。
    1、严格按照备案条例规定的范围报送规章备案。立法法第七十一条、第七十五条和第七十六条对报送国务院备案的部门规章和地方政府规章的认定标准已经做出了明确规定，《规章制定程序条例》对规章的制定和公布程序也做出了具体规定。各地方、各部门制定的规章必须按照规定自公布之日起30日内报送国务院备案，不要迟报。根据《规章制定程序条例》的规定，不报送规章备案的，属于没有履行法定义务，规章也没有完成法定的手续。国务院法制办将严格执行备案条例关于备案登记的规定，每月公布已经备案的规章目录，并同时抄报最高人民法院，作为人民法院审理行政诉讼案件的参照。对未依照法定程序制定和发布的，不予备案登记；对拒不报送备案情节严重的，将予以通报批评。?
    2、严格执行统一的备案格式，保证规章报备质量。各地方、各部门要严格执行国务院法制办规定的规章备案格式，规范报备工作程序。对未按统一格式报送备案的，国务院法制办将书面通知报备机关补充报送备案或者重新报送备案。
    3、加强规章备案审查工作。一是，按照各负其责的原则，规章制定机关发现规章存在的问题要及时自行纠正；二是，省、自治区政府法制办要加强对较大的市人民政府报送备案的规章进行审查；三是，对备案机关经备案审查提出的问题，报备机关要按照备案条例第十四、十五、十六条的规定及时进行处理。此外，对公民、法人、其他组织和有关机关提出的规章审查建议，备案机关要认真依法处理，并健全有关审查处理程序。?
    4、结合备案工作，进一步规范规章的立、改、废工作。各地方、各部门要严格执行《规章制定程序条例》的规定，依照法定程序起草、审查和发布规章，不得超越法定权限，不得违反法律、法规和有关上位法的规定，不得与有关规章相冲突，制定规章不得违反法定程序。违反《规章制定程序条例》第二条、第八条规定制定的规章，一律无效。各地方、各部门要结合备案工作及时对现行的有关规章进行清理，与新颁布的法律、行政法规相抵触的，应当尽快进行修改或者废止。此外，为了全面核查现行有效的规章，请各地方、各部门在2003年6月30日前，将本地方、本部门现行有效的规章目录报送国务院法制办。 ?
    （二）建立健全规范性文件备案制度
    规范性文件是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。保证规范性文件符合法律、法规、规章的规定，防止并纠正规范性文件存在的问题，是政府法制工作的重要内容之一。因此，县级以上各级地方人民政府要高度重视规范性文件备案工作，加强对规范性文件备案工作的领导，不断改进和完善备案制度，改变现行备案工作中制而不备、备而不审、审而不纠的现象，切实解决上有政策、下有对策，以及文件“打架”等问题。?
    1、加快制度建设步伐，尽快健全规范性文件备案工作体制。各省、自治区、直辖市人民政府要根据备案条例第二十一条的规定，抓紧制定或者修改规范性文件备案办法，依据备案条例的有关规定，明确规范性文件备案的范围和要求，确定备案工作机构的职责和权限，规范备案审查方式和程序，强化备案工作责任。各地方要抓紧建立健全上级政府对下一级政府、政府对其所属部门的规范性文件备案工作体制，实现对规范性文件的有效监督。
    2、采取有效措施，切实解决规范性文件不报备问题。大量规范性文件不报送备案是规范性文件备案工作存在的主要问题。 各地方、各部门要按照备案条例的要求，采取各种措施，强化备案责任，切实解决这一问题。同时，各地方要不断加强备案管理工作，统一备案格式，建立相应的备案登记制度、公布制度、核查制度、通报制度，形成比较完备的备案管理流程；充分利用科技手段，建立完整的本地方备案数据库，努力提高备案管理水平。
    3、加大审查力度，切实纠正规范性文件存在的问题。对规范性文件的审查，主要是合法性审查。各地方、各部门要通过科学、有效的审查工作制度，紧紧围绕工作中心，对规范性文件是否超越权限、是否违反有关法律、法规、规章的规定进行审查。坚决纠正规范性文件越权设立行政审批、行政收费，违法设定行政处罚和行政强制措施，以及规范性文件存在的越权减免税，实行地区封锁和行业垄断，影响统一市场形成，不统一实施WTO协定和我国加入世贸组织承诺等问题。?
    4、海关、人民银行、国税等实行垂直领导的部门也要采取切实措施，建立健全本系统的规范性文件备案制度。?
    此外，各地方、各部门要严格依照《规章制定程序条例》第三十六条的规定，进一步加强对规范性文件制定工作的规范，坚持法制机构统一审查，坚持统一向社会公布，从源头上防止规范性文件同法律、法规、规章相抵触。同时，各地方、各部门要结合备案工作及时对现行的规范性文件进行清理，与新颁布的法律、行政法规相抵触的，应当及时修改或者废止。
    （三）加强备案工作的理论研究，不断探索备案工作的新路子、新办法
    备案工作涉及面广、情况复杂，不同地区、不同部门情况差异比较大，不同时期、不同形势下规章和规范性文件存在的主要问题也有所不同。因此，做好新形势下的备案工作，必须针对不断出现的新情况、新问题，加强理论研究，探讨解决问题的办法。比如，如何掌握备案审查中的不抵触原则，如何界定规章和规范性文件的适当性问题等。各地方、各部门要以维护社会主义法制统一的历史责任感，大胆创新，继续探索备案工作的新路子、新办法。?
    四、切实加强备案工作机构和队伍建设，保证备案工作制度的落实?
    备案工作是一项政治性、政策性、专业性都比较强的工作，既包括报备工作，又包括审查工作；既有日常的备案管理，又有对规章或规范性文件的审查处理，对矛盾的协调；还有对下级机关备案工作的指导和监督。这就要求各地方、各部门应当进一步加强备案工作的机构建设和队伍建设。?
    一是，要有坚强有力的组织保证。充分发挥备案监督的作用，应当切实解决备案工作机构和力量薄弱的问题。各地方、各部门要进一步加强备案工作机构建设，使备案工作机构的设置和人员配备同备案工作任务相适应，做到机构确定、人员确定、职责确定，充分创造有利条件，保证备案工作顺利进行。?
    二是，要培养高素质的工作人员。备案工作的任务和特点要求备案工作人员，必须要有较高的政治素质和丰富的专业知识，必须要有踏踏实实的工作作风和研究问题、处理问题、协调问题的能力。各地方、各部门要高度重视备案工作队伍的思想建设和业务建设。备案工作人员要用“三个代表”重要思想武装头脑，认清责任、踏实奉献；要加强业务学习，特别是要加强依法治国、依法行政理论的学习，及时理解新颁布的法律、法规的有关规定，学习WTO规则，不断充实市场经济条件下行政管理的新知识、新理念，以适应新形势对备案工作的新要求。?
    三是，充分利用科技手段，推进备案工作现代化建设。报送备案、备案管理、备案审查和监督指导等项工作需要大量公文往来和数据统计分析。因此，备案工作要充分运用电子信息技术和政府法制信息网络建设的成果，提高备案工作现代化水平。各地方、各部门要加大对备案工作现代化建设的支持，积极推进备案工作现代化建设，提高备案工作效率。
    同志们，江泽民总书记指出：“维护宪法尊严和保证宪法实施，维护国家的政令和法制统一，是一个重大的政治问题。” 加强备案工作，强化对规章和规范性文件的监督，提高规章和规范性文件的质量，既是依法行政的根本要求，也是行政机关的法定职责。目前，全国的备案工作形势很好，同志们有强烈的进取心、责任感和开拓精神。我们要更加扎实工作，把全国的备案工作提高到一个新的阶段，全面开创全国备案工作的新局面，以饱满的政治热情和政府法制工作的新成绩迎接党的“十六大”胜利召开。
    谢谢大家。