各地争当龙头老大弊端凸显 区域协调战略升级

http://www.sina.com.cn  2009年03月16日10:38   《瞭望》
《瞭望》文章：闯区域发展新路
“中国正处在市场化和城镇化加快发展的时期，也处在消费扩大和结构升级的时期……中国的市场无论从人口和面积来看，都比欧美的市场更大。”3月13日，温家宝总理向报道两会的中外记者普及的这个基本国情，深刻揭示了中国区域发展的复杂性和巨大潜力。
中国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地区的自然、经济和社会条件差异显著，区域发展不平衡是中国的基本国情，区域差距是中国中长期发展面临的重要问题之一。20世纪70年代末以来，随着改革开放，各地区拥有了更多经济发展自主权和积极性，普遍实现了快速经济增长。
然而，伴随着城市化的快速发展，“率先”发展的思路引导下，特别是在我国现行行政管理体制下，地区间的利益冲突和摩擦的频率和规模越来越强烈，区域差距矛盾愈发突出：东部沿海地区与中、西部地区之间的收入差距在扩大，珠江三角洲、长江三角洲和京津冀与其他地区间差距扩大的速度更快；省级行政区之间的发展差距在继续扩大。
而表现在行为上是：不顾大局的地方利益通过各种手段对抗宏观调控政策；一些地区争当“龙头老大”导致严重的基础设施重复建设；地方政府“以邻为壑”实现自身利益最大化而频频侵害全局利益；运用行政权力对本地市场设置进入壁垒、对本地资源设置流出壁垒，各地方间展开激烈的资源和市场争夺；不顾生态承受力追求东部式高增长造成难以修复的资源和生态破坏……
溯其缘由，根本在于未能形成区域协调互动发展机制。由此形成的考核机制和利益驱动运行了20余年后，最终导致区域发展差距持续扩大，严重伤害了国民经济的健康和可持续性。
正是认识到了这一点，决策层开始调整上世纪80年代中后期开始执行的“沿海地区发展战略”，提出促进区域协调发展的思路。中央在1999年提出了西部大开发战略，2003年提出振兴东北战略，2005年提出中部崛起战略，并通过融进“科学发展观”、“和谐社会”和“小康社会”等发展新思想，对区域发展战略进行全面升级并完善区域政策。
现在，这些工作已经展开。尤其是在全球金融危机日益恶化的背景下，通过缩小区域发展差距，统一扩大内需政策急需的国内市场，正在成为新时期区域发展的新内涵。比如，温家宝总理在2009年政府工作报告中明确指出，“继续实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展总体战略，促进区域协调发展……鼓励各地从实际出发，充分发挥自身优势，在应对外部冲击中闯出发展新路。”
但是，也要认识到，战略的调整和体制的转换，需要具体明确且针对性强的改革突破口和政策重点。一方面要坚持贯彻目前积极推进的主体功能区规划的战略思维，健全央地财力与事权相匹配的体制；另一方面要加快改革地方干部政绩考核体系，抛弃“以GDP论成败”的倾向，建立用科学发展观主导的政绩标准。正如毛泽东所言，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”□(文/王健君)
区域协调战略升级
进一步推动区域协调发展，是中央部署按照科学发展观的要求、在经济社会发展方面要突出抓好的工作之一，是当前我国经济发展重大战略任务
文/白津夫
我国区域发展不协调是自然、历史、经济等多种因素共同作用的结果。近年来，随着贯彻落实科学发展观，实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。有力地促进了各区域的发展，东部地区继续发挥引领发展的作用，中西部地区发展速度明显加快，区域发展的协调性增强。
特别是作为区域发展“短板”的中西部地区，以其后发优势呈后来居上的发展态势，一些增长指标连续超过东部地区，对缩小地区差距起到了积极的推动作用。一是在增长速度上，中西部连续3年领先东部。2008年规模以上工业增加值中西部增长17%，东部增长11%左右；二是在城镇固定资产投资上，中西部也呈领先之势。2008年中部增长33.5%，西部增长26.7%，而东部增长21.3%；三是在产业发展空间、市场需求和要素资源及环境条件方面，中西部显现出更大的后发优势。
区域发展协调是相对的，不协调则是常态，区域经济正是在均衡与非均衡中不断发展的。在保增长、保民生、保稳定过程中，如何把推动区域协调发展放在突出位置，为经济平稳较快发展提供强有力的支撑，是各方要继续破解的大课题。
不平衡、不协调、不可持续的主要问题
当前，区域协调发展面临的突出问题，主要是区域发展差距仍比较大。根据统计数据分析，地区差距主要表现在：
发展水平差距继续扩大。用人均生产总值来衡量，1978年东部地区人均生产总值是西部的1.86倍、中部的1.56倍，到2007年分别扩大到2.39倍和2.05倍。
经济总量差距拉大。东中西部地区生产总值占国内生产总值的比重，由1978年分别为50.3%、29.06%和20.63%，到2007年分别为59.27%、23.36%和17.37%。东部地区的比重不断上升，中西部地区相对下降。从经济增长的绝对值来看，东中西部的差别也较大。据初步测算，2008年东部规模以上工业增加值约8万亿元，比中西部之和还高出约3万亿元。
实际投资量差距较大。2008年中西部合计完成全社会固定资产投资8万多亿元，比东部少近5000亿元。在新一轮保增长投资中，虽然覆盖了全国各个区域，但是由于东部的产业集群优势，成为投资和产业振兴受益最大的地区。
区域收入差距较大。从分地区城镇就业人员平均劳动报酬(2008年1－3季度)来看，2万以上主要是东部地区，其中北京38977、上海35639、天津26660、江苏21850、浙江23294、广东23188、西藏30947、宁夏20564。而低于1.5万元的主要是中西部和东北地区，其中黑龙江14620、江西14993、河南14329、海南14850。
而且，在新一轮投资增长中，地区差距有拉大趋势。
由于东部地区经济外向度较高，比较早受到国际金融危机影响，国家为帮助这些地区企业渡过难关，采取了一些应急性救助措施，更多惠及东部这些地区，包括保增长所采取的重大投资，也多集中在东部发达地区。加上东部地区本来经济实力就比较强，自救性投资规模远远超过中西部的投资。可以预料，经过这一轮大规模投资和产业转移，东部地区无论在经济规模上，还是在结构改善上，都形成新的优势，势必会进一步扩大与中西部地区的发展差距。
除了地区发展差距之外，当前还存在一些影响区域协调发展的深层次问题。
地区保护主义抬头，影响生产要素跨区域合理流动。在目前的经济体制条件下，各行政区域实际上成为经济发展的重要单元，政府事实上承担着本地经济发展的重要责任。正因为如此，各地方政府以“我”为主，着力强化经济发展目标，着力提高自我发展能力，着力实现比较优势最大化。在竞相加快发展的同时，必然要形成一定程度的竞争，各自追求利益最大化的结果，有可能诱发地区保护主义行为。最近，为保本地经济增长，有的地方出台“购本地货”的优惠措施，还有的提出优先保证本地居民就业等，就是比较典型的地区保护主义。
区域无序开发，影响资源的优化配置。由于国有资源分布于不同行政区域，导致这些资源事实上被行政区域化。有的地方对于存在于本区域的国有资源采取越权审批、化整为零审批等多种手段，把本应由国家统一规划开发的宝贵资源转让给不同开发主体，分割成多个资源区块，通过无序开发，从中谋利。不仅造成资源严重浪费，也导致无序竞争、重复建设和一系列环境问题。
区域协调机制不健全。特别是财税体制仍需完善，财政转移支付还需进一步规范，目前专项转移支付名目繁多，一般性转移支付规模偏小。按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，还需要在机制上进一步完善，如资源和生态补偿机制就尚未形成。
公共服务均等化差距较大。由于公共服务需要加大政府投入，一些地方政府缺少应有的财力，从而缺乏提供基本公共服务的能力。这种由经济发展程度的差别导致基本公共服务的差距，经济发展水平决定基本公共服务水平的情况，仍有进一步扩大的趋势。尤其是在中西部地区，地方平均负债水平比较高，有的地方政府连正常开支都难以为继，不可能保证基本公共服务的大规模投入。
区域合理分工尚未形成。由于长期的粗放式经济增长方式的影响，使得东部沿海部分地区过度依赖外部市场，单纯依靠廉价的劳动和土地要素维持一段时间高增长。一些地区经济的集聚已经与当地资源承载能力不相适应，造成能源、资源过度紧张，环境问题日益严峻。有的城市由于追求经济快速增长，盲目开发、滥上项目，导致无地可批、水资源枯竭、生态系统整体功能退化，生存和发展受到威胁。而中西部地区丰富的劳动力、矿产资源、土地资源以及良好的产业基础，却没有得到合理开发利用。
缩小区域发展差距五策
当前，推动区域经济协调发展，首要的是缩小地区发展差距，通过政策支持、区域互动和加快提高欠发达地区自我发展能力，创造条件逐步缩小区域发展差距。
其一，加大国家政策支持力度。
按照区域总体战略和形成主体功能区要求，把各项政策落实到位。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，赋予地方以更大的发展自主权。推进财税体制改革，完善和规范财政转移支付制度，重点支持中西部贫困落后地区加快发展。要建立完善生态环境的补偿机制，对以生态环境保护为主的“限制开发”和“禁止开发”地区，要及时补偿到位。建立和完善资源地区的利益分享机制，使这些地区能够在资源开发和生态环境保护中获得合理的回报。
其二，推进实现基本公共服务均等化。
当前，实现基本公共服务均等化，要从基础做起，国家通过加大对中西部地区基础设施投入力度、加大社会事业投入力度，加大社会保障的投入力度，使这些地区尽快补上基本公共服务方面的欠账，缩小与发达地区在基本公共服务方面的差距，这是实现均等化最起码的要求。在此基础上，对于新增公共服务投入要统筹规划，适度向中西部倾斜。
其三，发挥东部地区的带动作用，支持中西部地区加快发展。
通过产业转移、投资合作等方式，带动中西部地区产业发展。加强政策引导，推进东部沿海地区加工贸易企业向中西部定向转移，以产业园区为依托，促进节约土地，集约发展。引导加工贸易企业延长产业链条，鼓励就地解决料件，利用当地资源进行深加工。同时，中西部地区要大力发展中小企业，在增强配套能力的同时，增加吸收就业能力。
其四，鼓励全民创业，提高欠发达地区自我发展能力。
从不同地区的发展来看，发达与落后可能会有许多原因，但创业是其中最重要的原因。一些地方之所以长期发展不起来，从外部条件说，可能是资源禀赋差、投入不足；从内在条件来说，主要还是缺乏创业环境，民众参与创业程度不充分、个人创业本领短缺、创业能力不足。相反，一些发达地区经济加快发展、整体富裕程度提高，恰恰是全民创业的结果。发展源于创业，只有让创造财富的源泉充分涌流，使创业活动得到充分的保证，经济才能蓬勃发展，社会才能和谐进步。
为此，要实施更加积极的创业政策，首先，建立创业支持制度。通过风险投资、创业援助、贷款担保等，完善支持创业的政策体系。其次，要加大对创业的投入力度，特别是在创业能力培训上，要增加财政支出比重。由政府主导、社会协同，全面提高创业者的创业能力。第三，要实施鼓励创业的政策，对于创业活动给予税收优惠和一定的补贴与奖励。第四，要支持中小企业发展，为全民创业提供平台。
进一步增强区域发展的协调性
我国已经进入推动区域协调发展的重要阶段，就是要从过去优势地区优先发展，转变为全面协调可持续发展。为此，要按科学发展观的要求，在实现经济又好又快发展的同时，促进加快形成城乡、区域协调互动发展的格局。
进一步优化国土开发格局。
党的十七大提出优化国土开发格局的要求，这是从我国资源开发与区域发展的实际出发，统筹区域发展的新思路。我国国土开发格局经历了由计划分工主导向市场优化方向转变的过程。改革以前，国土开发格局更多地体现了计划分工的要求，体现了与行政区划相重合的特点。改革以来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，对计划分工条件下的国土开发格局进行了调整，发挥市场在资源配置中的基础作用，重新区划国土开发格局。
首先是以倾斜式发展模式取代均衡发展模式，把政策和资源优先投放于东部沿海地区，通过这些地区的率先发展来带动其他区域的发展。这是发展中国家的通常做法，也是发展的次优选择。实践证明，倾斜式发展符合我国的实际，取得了积极的成果。
其次是打破行政区划的界限，构建资源共享、优势互补的各类经济区，增强了区域经济的活力和带动力。经济区域的积极调整，为进一步优化国土开发格局奠定了基础。但是，由于我国国土面积广阔，资源分布不平衡，加上不合理的开发行为和生产活动，加剧了国土开发中的矛盾和问题。
优化国土开发格局，就是要在调整国土开发格局的基础上，按照资源、环境与人口、经济相均衡的原则，统筹规划、优化开发、合理布局。引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，形成以开发区为重点的新型工业化发展模式，以城市群为主体形态的城镇化发展模式，构建均衡、和谐、高效和可持续的国土开发格局。
全面推进区域合作，引导生产要素跨区域合理流动。
现代信息技术使全球联系畅通无阻，而产业分工的深化进一步使世界变平。国际化催生了生产要素国际组合与区域合作新模式，从跨国公司、战略联盟到区域共同体，从贸易自由化到生产国际化、从离岸生产到离岸经营，各种国际合作机制和机构应运而生。在国际化的背景下，区域经济合作正在朝着紧密化、一体化方向发展，统一市场、战略同盟、共同发展，成为区域合作的主题。
一体化不仅增加了基于市场的贸易和金融流动，而且在制度的融合上还广泛涉及贸易政策、法律法规、税收制度、产权形式和其他各种调节制度。为此，要遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。通过区域经济一体化促进区域发展均衡化，也就是在经济区内以发达地区带不发达地区，形成区域整体发展，引导生产要素跨区域合理流动，核心是促进人流、物流、资金流加快流动。
首先是产业一体化，重新规划区内产业发展，以资源优化配置、效率最大化为原则，加强产业分工合作，形成区内产业的有机联系；其次是市场一体化，形成区内市场资源和要素的有效组合，促进贸易顺畅发展，要素自由流动；第三是基础设施规划建设一体化，形成区内公共资源共享。
当前，区域合作正在不断深化。继珠三角地区改革发展规划出台后，北部湾地区发展规划以及其他地区的合作发展规划正在酝酿之中，这对于推动新一轮区域资源整合和区域经济一体化具有重要推进作用。
走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。
首先，要坚持走中国特色城镇化道路。中国的特殊国情决定了我们不可能完全照走西方城市化的道路，也不可能走传统城市化的老路，即农村人口单纯向城市流动，人口向少数大城市规模集中。这对我们这样一个农业人口占较大比重的人口大国来讲，并非明智选择。走中国特色城镇化道路要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。
其次，要以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。引导城市群之间有序竞争、相互协作、共同发展，使城市群成为现代服务业、现代工业、现代农业的龙头，成为要素集聚、产业集群、经济集约的增长高地，从而更好地发挥带动区域发展、支撑全国发展的作用。
统筹城乡产业发展。
推进城乡一体化重要的是统筹城乡产业发展，通过城乡产业相互融合，促进经济结构调整与优化，这是经济成长新阶段提出的新要求。随着工业化和城镇化的推进，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
从世界发展来看，当一个国家工业化发展进入中期阶段，就具备了工业反哺农业、城市支持农村的条件，并且农业和农村发展迫切需要工业的反哺和城市的支持。发达国家的经验表明，当人均GDP达到1000美元时，就进入工业化中期阶段并开始实行反哺农业的政策。许多国家在这一阶段大规模反哺农业、支持农村，实现了城乡经济协调发展。相反，有一些国家没有及时调整发展战略，则导致城乡发展失衡、社会矛盾突出。
我国人均GDP已经超过3000美元，工业化整体上已经进入中期后半段，在城乡产业发展上，开始从工业化初始阶段靠农业积累资金支持工业发展、靠农村支援城市建设，转向工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展。
目前，我国统筹城乡产业发展的条件越来越充分。
以城市为中心产业集聚发展的扩散效应增强。对于带动农村产业发展，加强城乡产业内在联系，促进城乡资源共同利用、产业相互支撑发挥积极作用。
农村产业水平提升，加强了与城市工业的互动。工业化提升了农村工业水平，以乡镇企业为代表，其规模实力增强、技术水平提高、产业和产品结构进一步改善，对接城市大工业形成较强的配套能力。
现代技术对城乡产业融合起到催化作用。新技术改变了原有产业分类，促进了工业与农业的融合和新产业发展，既包括直接以农产品为原料的深加工产业，也包括农业转型为工业，如把种植业与能源工业直接联系在一起的生物制能源产业。这些新产业的形成，打破了原有产业界限，促进产业在更深层次上融合发展。
服务业对于统筹城乡产业发展起到了衔接作用。服务业特别是生产性服务业，是产业之间联系的重要纽带，也是产业与市场相连的重要载体，服务业的大发展对于有效衔接工业与农业、促进城乡产业统筹发展发挥重要作用。此外，农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化，以及农业产值比重降低、农村土地承包经营权合理流转、农村劳动力大量转移到城市产业；加上城市产业发展的空间限制、要素成本不断增加、能源资源和环境压力增大，这些因素对于统筹城乡产业发展也起到了助推作用。
为此，需要调整发展思路，从统筹城乡产业发展新阶段的要求出发，以促进产业融合为重点，以效益最大化为目标，整合城乡产业资源、协调城乡产业分工，优化城乡产业布局，完善城乡产业体系，促进城乡产业有序发展。
一要统筹城乡产业规划。把城市整体规划与城乡经济发展结合起来，统筹城乡建设规划和产业规划，推动城乡一体发展。二要统筹城乡产业开发。实行工、农、三产综合协调开发，把工业发展和农业、服务业发展协调起来，使工业化成为推动农业现代化和推进现代服务业协调发展的动力。通过大力发展服务业来对接第二产业和第一产业，促进服务业向第一产业延伸、与制造业相互融合。通过建立链接三次产业、沟通城乡，融研发、科技于一体的贸工农产业链，加强城乡产业的联系与互动。三要统筹城乡产业结构调整。立足“专业分工、错位发展”，优化产业结构，壮大一批优势产业、扶持一批新兴产业、提升一批传统产业、催生一批高新技术产业。促进产业横向联系和纵向一体化，形成更加紧密的配套体系、协作关系。□
调整区划格局协调区域发展
行政区域和经济区域的关系从根本上说是上层建筑与经济基础的关系。行政区域应以一定的经济区划为基础，使行政区划与发挥区域优势相结合，与实现区域经济发展战略相结合，与依托中心城市组织合理的经济网络相结合。
一般说来，行政区划一经确定，就会反作用于经济区域的发展，成为促进或者阻碍经济区域发展的重要因素。因此，在以改革和发展为时代主题，以经济建设为中心的新的历史时期，为了更好地协调经济和社会的发展，一方面，行政区划应以经济区划为基础，适当调整行政区划及其建制；另一方面，经济区划应尽可能保持一定行政区域的完整性，力求行政区划与经济区划的协调与统一，这是我国地方体制改革的重要方向。
区域经济学的理论认为，区域利益获得机制与规则是区域经济关系形成与演变的基本原因。区域框架作为趋于制度的基础是区域经济关系协调的中心。在缺乏基本的制度基础时，政策与规划本身很难科学化、合理化。而区域制度基础的完善有两个标志，即区域管理机构设置合理和区域划分框架明确合理。
中国迄今为止尚无真正意义上的区域规划与政策，除了规划与政策本身的不完善之外，制度缺陷是这一问题的根本原因。
第一，中国没有形成完善的区域制度基础。区域规划与政策，既是政府的工具，也是政府的职责，无论其制定，还是贯彻与评估，都需要政府机构来负责。许多中央政府部门涉及对地方的管理，其中有许多涉及地方发展援助，各部门有一些资源，但几乎无一部门拥有立法意义上的区域规划与政策资源，无一专门协调区域管理的机构。
第二，目前的行政区域划分框架不能适应区域管理的要求。例如目前的行政区域划分并没有完全遵循“以经济建设为中心”的原则，行政区域划分与经济区域相分割的现象十分普遍，阻碍了经济的发展。
第三，区域管理手段残缺不全。区域管理除了制定规划与政策等基础工作之外，还必须有规范和施行的保障手段。中国除贫困地区、老少边穷地区有一定的扶持手段之外，其他区域的规划与政策工具十分缺乏，现有的财政金融资源为许多部门所掌握，各部门缺乏统一与协调。目前，对于区域或者地区的援助大多数采取的是自主方式而非自动方式，这给地方政府甚至个人寻租留下了极大的空间，也是滋生腐败的一个温床。
第四，缺乏有效的监督与评估机制。既然区域规划与政策的制定者和执行者都不明确，那么，监督规划与政策的实施则更是无从谈起。
区域管理是政府的职责，需要适当调整行政区域格局，建立和健全区域管理制度。□(文/张步峰熊文钊)