论检察权能及其转型

内容摘要：在关于检察制度改革的若干争论 中，检察权的性质、检察机关的归属、检察机关的职能是焦点问题。这些问题不仅关系到检察机关自身的定位和归属，而且关系着司法体制改革的未来走向以及国家宪政架构。就检察权能而言，检察机关属于宪法确立的宪政机关，行使一种无法归于其他权力门类的、相对独立的国家权力，主要担当法律监督职能，兼承检察执法 职能。检察制度改革应当立足于恢复检察机关的宪政属性，实现检察机关由刑事机关向宪政机关的转变，复位检察监督行政，在国家职能意义上推进检察转型。
关键词：检察权、检察职能、检察转型
检察制度改革涉及很多话题，比如检察权的职 能定位，检察权的性质，检察机关的归属，司法改革语境中的检察改革走向，等等。讨论这些问题应当明确和强调这样一些前提：人民代表大会制度是国家的根本政治制度，政治改革和司法改革应当立足于历史与现实；权力制约或者说权力制衡是人类社会的经验，但三权分立未必就是适宜于每个国家构建政权体系的原则；检察 权应当担负起公共利益代表的角色，承担刑事检控、公益诉讼、监督执法等职能，但不一定就必须像多数西方国家那样将检察权划归政府部门。在这样一些前提下，检察制度改革应当立足于检察职能体系及相关职权配置，整编和重构检察权，将检察权确定为一种独立的国家权力，恢复检察机关的宪政属性，在国家职能意义上实 现由刑事机关到宪政机关的检察转型。
一、关于检察权的性质
检察机关承担特定的国家职能，按照职能——权力的逻辑，应当配置相应的检察权。检察职能需要具体化和体系化，检察职能体系决定了检察权不是单一性的权力，而是一个与其职能相适应的权力体系。
一般的观点认为，检察机关承担着国家公诉、 职务犯罪侦查、法律监督等检察职能，所以检察权是集公诉权、职务犯罪侦查权、法律监督权于一体的混合性国家权力。其中的法律监督权主要行使在审查批准和决定逮捕、立案监督、侦查活动监督、审判监督和执行监督等领域。公诉权、职务犯罪侦查权、法律监督权这三项权能相辅相成，互相作用，缺一不可。同时三者之间 既不能此消彼长，也不可相互包容或互相取代，它们共同组成检察权的完整体系。[1]检察权的成分到底有哪些？公诉权是否应该包括民事与行政公诉权？法律监 督权是指诉讼监督权还是指对行政执法的监督权加上对法院审判的监督权？检察权的成分并没有一个准确的定数，关键取决于检察机关承担什么样的职能。长期以来，基于检察机关的实际职能，检察机关在不同的语境中存在多种替代性表述，像“法律监督机关”、“职务犯罪侦查机关”、“国家公诉机关”等。这些表述由于 没有将法律监督权、侦查权、公诉权、抗诉权等逻辑地联系在一起，使得备受关注的检察权在性质问题上更加模糊。
尽管为检察权定性是一件很难的事情，但近几 年来法学界和法律界还是从法理学、宪法学、诉讼法学的理论角度，以及法律实证、司法改革实践的视角，做出了尝试和努力，形成了很多观点，并使关于检察权性质的争论持续不休。有近于主流的观点认为检察权属于行政权，相对的观点则主张检察权与审判权同属于司法权，也有观点认为检察权就是法律监督权，另有观点提 出检察权是司法行政权的看法，甚至还有观点认为检察权属于立法权范畴。还有些观点具有综合性，比如，有学者认为“法律监督是检察权的本质属性，司法性、行 政性是检察权兼有的属性。如果不确定、不确认检察机关的法律监督性，检察机关的发展可能就会偏失，这是方向性的错误；如果不承认检察机关具有行政性质，就无法确认当代世界所共有的检察一体化的体制；如果不承认检察机关具有一定司法性质，就不能引入检察官相对独立原则及有关的一系列制度。”[2]也有学者认 为“检察权的性质，可以从国家制度结构即宪政结构上分析，也可以从其权力特点和行使方式作出定位，这种多元角度的定性，有助于我们全面地认识检察权的特性及检察建设的规律，为我国检察制度建设提供浓厚而合理的理论基础。中国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司 法、行政双重属性。”[3]
通常认为，检察机关在组织体制和总体运作模 式上近似于行政系统，检察活动类似于行政活动，它不具有中立性，也不具有被动性。1996年刑事诉讼法修改取消了检察机关享有的“免予起诉”的权力，解除 了检察机关有限的最终决定权，使得它仅有的一点终极性特征消失。在主流观点看来，检察权在特征上与审判权相去甚远。[4]所以，人们就由此主观地推断和归 位，法院行使的审判权属于司法权，检察院行使的检察权属于行政权。这样的推论显然是建立在将检察制度和检察现实简单化甚至片面化的认识上。
现实中的检察机关行使检察权，履行的主要功 能与法院审判密切关联，无论刑事检控，还是现行的民事行政抗诉，或者处于萌芽中的公益诉讼，检察权的职能都关联着司法（法院审判），并且相当一部分职能实现的过程越来越呈现出准司法化的特征，甚至检察官与法官共享法律人的声誉，并逐步形成了相对独立于政治和行政的法律职业共同体。就现行检察权状态而言，它 在体制特征和运作方式上或许有些近似于行政权，但在职能以及运作变革的趋势上，检察活动更接近于司法活动。因此，将检察权简单地归于行政权或者司法权都有些勉强，不如使其在性质上保持独立。也就是说，检察权应当独立于行政权和司法权（审判权），在国家权力格局中自成一权。检察权是独立于立法权、行政权、审 判权的另外一种权力，或者可以称为第四种国家权力。
在讨论检察权的性质时，人们常常局限于“三 权”的观念，认为国家权力就包括立法权、行政权和司法权，所以容易使检察权的定性处于一个多难的境地：检察权是行政权、司法权甚或立法权？孙中山五权体制中的监察权和考试权，是基于五权宪法思想的政治设计，监察权和考试权是立法、行政和司法三权之外的国家权力，尽管监察权可以划归立法院，考试权可以划归行 政院，五权宪法确立的国家权力体制也可以变革，但监察权不是立法权，考试权也不是行政权，它们的权力性质是相对独立的，这些权力的运作规律也不同于“三 权”。军事权是一种重要的国家权力，是一项特殊的公共权力，它不是立法权，也不是司法权，恐怕也不能因为多数国家的最高军事权由总统掌握就将军事权定性为行政权。
国内学界和法律实务界关于检察权性质的争 论，基本上是以国家权力的三权划分为前提的。“以三权作为一种不言而喻的前提预设，在这个意义上争论检察权到底是一种什么样的权力，完全脱离了我国人民代表大会制度的政治架构。我们不能无视我们自己的现实，如何在人代会的政治架构中定位检察权，这是一个需要好好思考的问题。”[5]人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国政治和法律制度的基石，是构建国家政权体系的前提和基础。在以人民代表大会制度为基础的宪政架构中，检察权是不同于立法权、行政权 和审判权的独立的国家权力形态，承担着相对独立的国家职能，由独立于政府和法院的专门机关行使。检察独立与审判独立一样，是非常重要的国家权力关系准则，它的根基主要不在于“司法独立”的理论，而是基于宪法赋予的独立国家职能。尽管将检察权与审判权统称为司法权并不影响国家根本政治制度，但却容易混乱司法改革的话语背景。即使在政治体制改革中将检察权划归行政部门行使，也不见得就必须将其定性为行政权以区别于司法权；即使再强调检察机关独立行使职权，也不 见得就必定要将检察权定性为司法权以求“司法独立”。在检察理论研究中，检察权或许可以被认为兼具行政和司法的双重特征，但在检察改革、司法改革和政治体制改革中，不宜过于纠缠检察权的性质，它应当作为宪法确立的相对独立的国家权力，由具有宪政性质的检察机关独立行使。
二、关于检察机关的归属
长期以来，检察机关担当的职能主要是基于刑 事诉讼制度的刑事职能，检察机关也由此成为一个履行反贪污贿赂、反渎职侦查、刑事检控等职能的刑事机关。检察机关为刑事诉讼法纳入公检法司链条中，成为刑事司法的一个环节，基本失去了宪法确立的“一府两院”体制中的宪政机关的状态。如果将检察机关作为一个刑事机关，它可以归属于行政系统或者安排在法院体制内。但如果将检察机关视为一个宪政机关，就应当在完善人民代表大会制度、健全国家政权体系的基础上，使其成为一个与政府、法院等并行的国家机关。[6]
检察机关应当是独立的机关？或者应当像有些 学者讲得那样，将这个机关并入行政系统？其实这并不重要。关键要看什么状态有利于检察机关更好地履行检察职能，以及改变现行体制的意义何在？不能在没有对检察机关的权力进行客观分析的情况下将其权力定性为行政权，然后将检察机关划归行政系统；有一种观点认为，将检察机关划归行政机关序列或者将其与司法行政 机关合二为一，决定了检察机关权力的行政性。这种观点值得商榷。法国行政法院置于行政系统内以与普通法院分离，但没有人怀疑法国的行政法院行使的权力属于司法权范畴，行政法院的权力并不属于行政权，而是司法权的重要组成部分；当然，即使检察机关归入行政机关，也不意味着行政权可以随意干预检察权，检察机构 及其检察权就会被削弱或失去独立性。法国的行政法院系统行使的特殊审判权，是一种特殊的司法权力，没有人因为法国行政法院属于行政系统就低估了它的独立地位，或者误认了它的权力性质。所以说，检察机关是独立为一个国家机关还是划归到行政机关系统中，这不是问题的关键。问题的关键在于，一是要尊重历史和文 化。法国行政法院不仅是一种制度，更是一种文化，是历史形成的文化和制度。改变现存的检察体制，实际上是在改变一种政治制度的历史与文化，这种改变的意义在哪里？二是要认同宪法确立的国家权力体制。任何改革无疑都必须也必然在现行宪法确立的框架内进行，检察机关的定位同样如此。三是要有利于更好地履行检察 职能，这是检察机关归属问题争论时必须强调的问题意识。关于检察机关归属的争论，根本目的是为了检察职能得到更好的发挥，而不是纯粹的理论性争论。
在英国，检察机关是独立设立的机构，在中央 层面称为总检察署，又称法律事务部，在地方设有地方检察署。在国家机构划分中，中央和地方检察署均属于行政机关。美国没有层级分明、结构严密的检察体系，检察系统归于政府系统，属于司法行政部门的重要组成部分。联邦政府司法部长实际上就是联邦总检察长。法国检察机关不具有自己独立的系统，而是由派驻各级法 院内的检察官组成，检察机关归属于司法部领导。由司法部长提名、总统任命的检察官具有类似法官的身份。[7]德国实行审检合一体制，检察系统被安排在法院 系统内，设在法院内的检察机关由若干名检察长和检察官组成，受联邦和州政府司法部长领导，并实行“检察一体”制，上级检察机关领导下级检察机关。日本检察 机关曾经称为检事局并设在法院内，随着二战后日本法律制度改革，检事局从法院中分离出来，形成与法院对应且独立的检察厅和自上而下的检察系统，归法务省领导，成为行政组织中的“特别机关”。[8]俄罗斯检察机关自成体系，根据《俄罗斯联邦检察院法》的规定，俄罗斯联邦检察院是联邦统一集中的机关体系，是一 个独立的国家机关系统，包括俄罗斯联邦总检察院、各联邦主体一级的检察院、区一级的检察院。按照俄罗斯宪法的规定，联邦检察机关既非立法机关，又非执行机关，也非司法机关。在实行三权分立的俄罗斯政治体制中，检察机关的职权与司法权比较贴近，所以被规定在司法权一章中。[9]
每个国家安排国家权力都需要根据实际贯彻分 权原则，形成民主的政权体系。但每个国家的分权实践会有所不同，所以国家政权体系也各有特色。在西方宪政体系中，国家权力由立法权、行政权和司法权构成，分别由不同的机构行使，并实行大同小异的分权原则。基于西方政治思想和制度发展史的立法权、行政权、司法权划分理论并不能解释非西方国家的权力现象。检察 机关的归属之所以成为一个问题，缘起于以西方理论和制度为参照而形成的检察权性质的论争。长期以来，司法权的概念并没有进入中国正式的制度体系，宪法没有规定司法权，官方话语中也少有司法权的说法，人们曾经习惯地将检察权、审判权统称为司法权。随着司法体制改革的不断深入，不少人认为只有法院行使的权力尤 其是审判权才算是司法权，检察权不属于司法权。因此引发了关于检察权是行政权还是司法权的论争，并关涉到检察机关的归属问题。中国国家政权体系的构建同样贯彻了分权原则，但分权原则与西方的三权分立理论存在明显差别，国家政权体系没有分成立法权、行政权、司法权三个部分，而是由立法权、行政权、审判权、检 察权等多种权力构成，并由相对独立的立法机关、行政机关、审判机关、检察机关等行使相应权力，审判机关、检察机关一并构成国家司法体制。在检察机关的归属问题上，可以认为，检察机关属于宪法机关和政治体制的范畴，是政法体制的重要组成部分，也被视为国家司法体制的构成部分，具有宪法上的独立建制并自成体 系。由于审判、检察的高度关联性，可以将它们统一视为司法活动并探索共同的权力运行规律，但既然宪法规定了审判权、检察权概念，就可以不再笼统地使用司法权概念，以避免无谓的性质论争和由此带来的检察机关归属的纷扰。
三、关于检察机关的职能
关于检察机关职能定位的根据，法学理论界和 法律实务界曾经存在不同意见，检察机关的职能到底应该依据《人民检察院组织法》还是《刑事诉讼法》来确定存有争议。有人认为，检察机关的职能不应该依据《人民检察院组织法》而应该依据《刑事诉讼法》的规定，理由是《刑事诉讼法》作为新法是优于旧法的。也有人认为，尽管《刑事诉讼法》规定了检察机关的职 能，但相对于《刑事诉讼法》，《人民检察院组织法》是一种特殊法，根据特别法优于一般法的原则，应依据《人民检察院组织法》而不是依据《刑事诉讼法》确定检察职能。在这个问题上，新法优于旧法、特别法优于一般法的说法都缺乏足够的说服力。实际上，《刑事诉讼法》只是一个部门法，而《人民检察院组织法》则是 属于宪法相关法的范畴。像组织法、选举法、港澳特别行政区基本法都是宪法相关法，属于宪法的有机组成部分，在由宪法主导形成的法律谱系中，它们是最靠近宪法的。人们通常认为，部门法既不能违反宪法典，也不能违背宪法相关法，理所当然地可以认为最靠近宪法的宪法相关法在法律效力上要高于部门法。从这样的意义 上讲，检察职能的确定应当以宪法和人民检察院组织法（不限于1979年的《人民检察院组织法》）为根据，检察职能并不局限于《刑事诉讼法》规定的刑事司法 职能，根据刑事诉讼法，还有民事诉讼法、行政诉讼法、监狱法、人民警察法等，可以将一部分检察职能具体化、明确化。
世界各国检察机关的职能不尽相同。美国的检 察系统属于行政系统，归于美国司法行政部门，但独立行使职能，这些职能包括调查、起诉违反联邦法律的行为，并在联邦作为当事人的民事案件中代表联邦政府参与诉讼。德国的检察机关设置在联邦或州法院内部，主要行使刑事侦查起诉、法律监督、公益诉讼三大职能。德国检察机关不仅可以通过抗告、上诉、再审申请等方 式对刑事审判实施监督，并对刑事判决的执行进行监督，还可以作为国家利益和社会公共利益的代表，以公益代表人的身份对涉及国家和社会公共利益的重大案件提起诉讼。俄罗斯的检察系统是集中统一、上下隶属的护法机关，拥有非常广泛的职能，负责监督全社会执法和守法情况，特别是对联邦各部和各主管部门、联邦主体 的立法机关和执行机关、地方自治机关、军事管理机关、监察机关等执法情况实施监督，负责公诉和抗诉并拥有一定的侦查权能，还有权就修改、补充、废止或通过法律和其他法律文件提出检察建议，履行完善法律的职能。
用改革和发展的眼光看待检察职能，可以将检 察职能概括为两个层面，一是法律监督或称检察监督，二是执行法律或称检察执法。反贪污贿赂、反渎职犯罪、刑事公诉、公益诉讼等，都可以归于检察执法的范畴；检察监督的范围非常广泛，甚至对公民、社会守法情况也要进行实施监督，但法律监督侧重于对执法和司法的监督，特别是行政机关的执法活动应当成为法律监 督的主要面向。
在检察职能体系中，检察执法是一个需要澄清 的概念，并且应当将检察执法产生的监督效应与检察监督区分开来。除对特定犯罪的侦查外，检察机关的角色长期被定位为刑事诉讼链条中的监督者，检察执法被混同为检察监督，因此带来了系列性的模糊认识甚至误解。关于检察执法，需要作如下特别说明：
一是将批捕、侦查、公诉等作为刑事诉讼法确 定的刑事执法职能，其中肯定包含着与其它机关相互制约的因素，但就其性质来讲，它们均属于检察执法的范畴。即使是刑事公诉，检察人员在法庭上的角色是代表国家对犯罪嫌疑人提起诉讼，行使国家求刑权，主要不是对法官审判进行监督。刑事公诉实际上是刑事执法的一个基本环节，将刑事公诉确定为检察执法，就不会惹 来“检察官是法官之上的法官”的无谓争议；
二是刑事侦查职能的去留问题。有人主张将经 济犯罪和职务犯罪的刑侦职能从检察职能中剥离出去，划归公安机关，以实现侦控分离，并同侦查权与羁押权、审判权与执行权分离等权力的重新安排，一并作为政法体制改革的方案。毫无疑问，这样的方案并不涉及政法问题的实质，相关权力的重新组合也难以从根本上解决诸如判决执行难、羁押场所刑讯逼供、检察机关反贪 污贿赂侦查权不受监督等问题。因此，刑事侦查职能去留以及与此相类似的改革方案需要做更加细致的论证；[10]
三是将刑事公诉以外的公益诉讼列为检察执法 的重要形式，包括检察机关代表国家为维护公共利益通过民事和行政诉讼的方式实施法律。世界若干国家的检察机关都将民事公诉、行政公诉作为执行法律、维护国家和社会公共利益的有效形式。[11]确立公益起诉制度，健全检察执法的形式和手段，是完善检察执法职能的需要。检察机关依法可以公共利益代表的身份，通过提起民事诉讼或行政诉讼，在保护国有资产、保护国土资源、维护生态环境、反对垄断以及保护公共设施和文物古迹等方面发挥重要作用。
在检察职能体系中，检察监督远比检察执法要复杂，同样有廓清检察监督内涵和外延的必要。检察监督的范围、检察监督的面向、民行检察制度的存废等问题，法学界和立法、法律实务界存在广泛的争议。关于检察监督，需要特别说明如下几点：
一是适度地扩展检察监督的范围。新中国在建 立检察制度之初，就将检察机关的职能定位为一般监督，不仅对国家机关及其工作人员执行法律的活动负有监督的责任，还对公民遵守法律的情况进行监督。[12]但从1979年《人民检察院组织法》和刑事诉讼法开始，检察机关的职能就被限定在刑事领域，后来有限扩大到民事行政检察领域。如前所述，检察机关不是一个基于刑事诉讼法的刑事机关，而是立基于宪法和组织法的宪政机关，其职能范围应当根据政权体系的分工确定，它应当负有全面监督国家机关实施法律 的职责。
二是恰当地转变检察监督的面向。长期以来， 检察监督被局限在对“司法”进行监督的意义上，除了批捕和监所检察外，检察监督主要面向法院，从而降低了检察机关的地位以及检察权、法律监督等宪法概念的 实际效力。国家检察制度改革应当通过修改宪法和人民检察院组织法，将检察机关恢复成为履行法律监督职能的宪政机关，促使检察机关行使检察权，履行法律监督职能，监督行政机关和司法机关执行法律的活动，其中最重要的应当是政府及其部门执行法律的活动。检察机关面向审判机关的监督，主要不是监督和制约审判，而 是监督和制约审判机关的立案、执行等非审判性活动。检察机关面向行政机关的监督，应当由专门立法规定检察监督行政的方位与方式。
三是逐步地限定民事行政抗诉的范围和意义。 检察机关通过民事行政抗诉监督审判活动曾引起广泛争议，是人们质疑“检察官是法官之上的法官”的重要原因。实际上，民事行政案件审判不公的原因主要来自于 两个方面，一方面，法律理解、解释、适用上的问题，由于检察官在法律理解、解释、适用方面并不比法官有知识和经验优势，让检察官监督民事行政审判的制度设计就存在着逻辑问题；另一方面，由于法官枉法裁判，这显然不是检察监督的问题，而是检察执法的问题，应当通过反贪污贿赂、反渎职等执法活动消除审判上的违 法犯罪行为，以恢复审判的公正性和司法正义。检察制度改革应当注重理顺检察权与审判权的关系，逐步改革民事行政抗诉制度，限定民事行政抗诉的范围和意义，是理顺检察权与审判权关系的重要改革措施。
结语、推进检察转型
随着政治文明不断向纵深发展，国家政权体系 将依据民主向度、分权原则和宪政精神发生分化和重组。在政治变革的过程中，检察机关要随之变化角色和重新定位功能，依其权能转变实现检察转型。检察变革关系到检察权、检察机关、检察职能等要素以及检察与立法、行政、审判的关系。检察变革应当改变目前检察机关等同于一个刑事机关的现状，逐步恢复其宪政机关的 性质。尽管从理论上可以说检察权兼具行政和司法特性，但现实中的检察权既不是行政权，也不是司法权，它是由宪法创制的一种独立权力。作为一种独立的国家权力，检察权自身也有一个体系化问题，这取决于检察职能的合理定位与安排。反贪污贿赂、反渎职的刑事侦查职能要不要保留在检察机关，刑事公诉属于检察执法还 是属于检察监督，民事行政抗诉职能有无继续存在的必要，可不可以确立检察机关的民事行政公诉职能，等等，上述问题及其解决方案直接关系着检察权的构成。应当根据检察职能的重新定位，为检察权体系的每一种权力重新定性，以便实现检察权能一致，并重建检察权与立法权、行政权、司法权的关系。无论检察职能如何变 化，检察机关作为宪政体系的有机组成部分，其职能重在法律监督。
所谓检察转型，主要包括两个方面的含义，首 先应当明确检察权的独立属性和地位，确立检察职能体系，促使检察机关由一个刑事机关转变为一个担负监督职责的宪法机关；其次应当实现检察监督的转向，促使检察监督由主要的诉讼监督转向主要监督行政，实现由主要与诉讼相关的监督到主要监督行政活动的转向。或者可以这样说，检察监督主要不是监督法院审判活动， 而应当主要监督行政机关的执法活动，对行政执法活动中的滥权行为、不作为、行政不当行为等实施监督。检察转型是一个非常复杂的命题，它关涉到与人大监督、行政监察等其他监督制度的关系，需要与相关职能、权限、程序等进行高度整合。显然，这样一个过程将是一个比较缓慢的渐进过程。
[1] 如果从决策权、执行权、监督权的分类角度解析检察权，公诉权、职务犯罪侦查权与法律监督权不是并列权类，检察权可以在第一个层面上二元化为执法权和监督权，其次在第二个层面上合理规定执法权和监督权的构成。比如，监察执法权包括职务犯罪侦查权、批捕权、刑事公诉权、公益诉讼权等。
[2] 孙谦、樊崇义、杨金华：《司法改革报告──检察改革·检察理论与实践专家对话录》，法律出版社2002年版，第128页。
[3] 龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第92-93页。
[4] 以司法权的被动性、中立性等特性为标准排除检察权是司法权的观点，有许多值得商榷的地方。实际上，检察权是一个复杂的权力体系，包括批捕、刑事公诉、抗诉、公益诉讼、贪污贿赂和渎职侦查、检察建议等权力。在检察权力体系中，除刑事侦查外，其他权力并不能简单地确定其是主动性或被动性权力。比如批捕权，就 不能认定是纯粹的主动性的权力，一般地，没有公安机关的启动，检察机关并不能行使批捕权。即使将刑事公诉权确定为主动性的权力，但将其划归行政权也过于勉强，因为完整的刑事公诉权不能由检察机关单独行使，该项权力只有在一个法律性的结构中才能展开，没有审判权、辩护权在场，刑事公诉权就无从行使。再例如， 有人认为检察权与审判权的运行规律不同，它不像审判权那样具有居间性和中立性。实际上，检察权的权力运行特征也在发生变化。为适应检察职能的需要，检察权的行使过程越来越呈现出“去传统行政化”的趋势。比如，检察机关行使公诉权，即使在“决定是否公诉”的环节上，也应逐步排除“行政决定”的特征，将决定是 否公诉的过程框定为一个准司法过程，因为有律师提前介入，可以引入听证制度，这类检察权的实际运作远不像传统的行政活动，而更近似于通常讲的司法活动。
[5] 孙谦、樊崇义、杨金华：《检察改革·检察理论与实践专家对话录》，法律出版社2002年版，第11页。
[6] 有一种观点认为，检察权划归行政权，将使宪法确立的“一府两院”体制消失，形成人大、政府和法院的三方格局，近似于西方的三权分立。这种观点显然不是建立在正确理解人民代表大会制度的基础上。在人民代表大会制度基础上，健全国家政权体系可以形成各种政治格局。人民代表大会作为权力机关，保留政治任免、公共 财政等方面的重大权限和特定的立法职能。在此基础上，可以实现人大常委会与人大的适度分离，使人大常委会成为主要执行立法职能的立法机关，与行政机关、司法机关、检察机关等相并列，实现现行宪法体制上的“一府两院”制向“一委一府两院”制的转变，或者可以再设立宪法法院，连同军事委员会，形成人民代表大会制度基础上的“二委一府三院”的政权体制。
[7] 审判官被称为“坐着的法官”（magistra desiege），检察官则被称为“站着的法官”(magistra debout)，不像英美法系的检察官在地位上不如法官，法国的检察官与法官一样享有某些特权和保障。
[8] 根据1983年修改后的《行政组织法》的规定，行政组织中可以设立不同于一般行政机关的“特别机关”，检察机关被确立为“特别机关”之一。
[9] 俄罗斯的检察体制与前苏联的检察体制不同。俄国十月革命后开始创建社会主义检察制度，苏维埃设立维护法制的检察机关，隶属于政府机构。根据1922年《检 察机关条例》，将检察机关从司法行政机关中分离出来，设置于司法人民委员会，并赋予检察机关一般监督权、公诉权、侦查、审判监督权等广泛的权力。直到 1930年代，《苏联检察署条例》、《司法人民委员会组织法》推动了以检察长为核心的苏联检察系统的正式形成，检察机关具有了同行政机关、审判机关并列的独立体系。
[10] 关于侦控分离，也有人主张将刑事侦查从检察职能中剥离出来，实行侦控分离，将检察机关的职务犯罪侦查权划归一个新建立的廉政机构。关于审执分离，法学界和法律实务界有一种观点认为，既然刑事判决的执行（监狱管理）可以由司法行政机关管理，民事和行政裁判的执行也应当在适当的时候转归司法行政机关管辖。目前 由法院承担的执行功能应当从司法中剥离完全实现行政化。实际上，审执分离体制在法院系统中已经确立。将执行权行政化能否从根本上解决长期得不到解决的执行难问题，还存在很大疑问。另外，这样的改革必须预先考虑法院与司法行政机关的未来关系，以及改革所需要的成本。参见肖金明《关于司法体制改革的若干思 考》，载《山东大学学报》2005年第1期。
[11] 比如，法国检察机关是国家和社会公共利益的代表，有权依照民事诉讼法的规定，以原告或“从当事人”身份提起民事诉讼或者参与民事诉讼，以维护国家利益、社 会公共利益或者公民重大利益。德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权对婚姻无效、雇佣劳动、禁治产等案件，提起民事或行政诉讼。日本检察官根据民事诉讼法的规定在婚姻案件、收养案件和亲子案件中行使起诉权。
[12] 1949年9月中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》第28条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高 的检察责任。”1954年宪法第81条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并 且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”1954年《人民检察院组织法》第3条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机 关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”