厉以宁关于改变农民宅基地制度的建议令人担忧

2008-10-14 08:46
厉以宁关于改变农民宅基地制度的建议令人担忧(转载)
广大农民的宅基地、住房、自留地，是农民唯一生存、发展的保命性资源，事关广大农村稳定，农民安居的头等大事，改革这一制度，一定要立足国情、民情，慎之又慎。
编者按：
最近，全国政协常委、经济委员会副主任、著名经济学家厉以宁先生，在一次全国高层会议上提出，要改革农村宅基地制度，建议农民宅基和宅基地上的建筑物可抵押、可流转，进入市场流通。由于厉以宁先生的特殊身份的影响力，他的建议被媒体广为宣传。同时，全国政协一个调研组、台盟等民主党派中央，还有多位知名人士分别以建议报告、提案等形式，向中央提出建议。这一情况引起了长期从事区域经济发展、三农问题研究的中国管理科学研究院秘书长兼区域发展研究所所长、研究员张乃剑同志的极大关注和不安。他认为，作为集全国政协高层领导和著名学者一身的厉以宁先生，对提出改革农民宅基地的建议，欠妥，脱离了我国的国情和民情。他通过调研和专家讨论，写出了一份具有不同见解的文章，现予以印发，供有关高层决策领导、机关、媒体的决策、宣传参考。
最近，媒体广为报道，全国政协常委、经济委员会副主任、著名经济学家厉以宁先生，在一次全国高层会议上提出：“当前农村经济发展面临的瓶颈问题，是农村金融服务的严重滞后，而农村金融发展的桎梏是受现行农村产权制度的制约，最普遍、最集中、最突出的表现是农村宅基地管理制度。”他认为：“宅基地和建设其上的住宅无法流转，无法抵押，直接制约了农民土地权益的实现。”这一建议的核心内容是要改革现有农村的宅基地制度，允许农民的宅基地进入市场流通。
厉以宁先生的这一想法，其动机是好的，但这一想法脱离了中国的农村实际，一旦这一建议变成现实，其后果不堪设想。围绕这一问题，我一直不安地思考好多天，出于一位学者的良知，今年中秋节放假期间，我走访了山西、湖北、河南三省8名在京打工的农民，他们听了厉以宁的建议，大为惊慌。节后我又分别召开两次有关专家座谈会，他们的意见与我有同感。农民的呼声，专家的意见，促使我一气呵成，写出如下意见。
一、农民宅基地是农民唯一生存、养老保障的基本物质条件，一旦失去这一条件，农民就将失去生存的空间，法律保证这一条件不动摇，长期不能变。从古到今，生活在农村的农民，终生的追求和祖祖辈辈的积累，主要是宅基地和宅基地上的房屋，这是他们的唯一生存、养老、繁衍后代的物质条件，这一物质条件，构成了农民不动产的主要和绝大部分。封建社会、解放前国民党的统治时期，允许农民耕地、宅基地买卖，土地大量集中于地主阶级手里。大批农民失去耕地、宅基地，沦为上无片瓦、下无立锥之地的赤贫状况，这是导致农民起义、农民跟随中国共产党推翻三座大山的根本原因。解放以后，我国虽然实行土地国有、集体所有制度，但保留了农民宅基地、自留地的所有权。1978年党的十一届三中全会之后，农村改革实行土地联产承包制，农民的宅基地、少量的自留地的所有权，进一步得到保障。 2007年全国人大通过的“物权法”，又从法律上明确农村宅基地不得抵押。执政党的政策和国家法律的规定，是对农民唯一生存条件的最根本保护，是非常英明的，这种对农民最后一层生存保护网的保护，是符合国情、民情的，是符合中国农村实际的。针对我国的现实情况，这种保护，长期都不能变，一旦在政策、法律上动摇这层保护网的根基，时间不长，农村就会出现大批农民失去生存条件，加剧农村的两极分化，广大农村的政治稳定、社会稳定，就无法保证。中国是以农业为基础的农业大国，农民占绝大多数，农民的稳定，农村的稳定，是中华民族稳定繁荣的基石，一旦动摇这一基石，社会危机就会出现。另外，颁布不久的《物权法》对农民宅基地不得抵押的规定，是经过全国人大慎重考虑通过的，现在要改变农民宅基地的政策，必须重新修改《物权法》，法律具有严肃性和权威性，不能朝令夕改。因此，对于农民宅基地政策改革，一定要慎之又慎，绝不能教条地运用国外的某种经济理论，或听凭某些权威专家脱离实际的“金点子”去指导，否则，后果不堪设想。
二、农村发展不平衡的现实决定，农民宅基地抵押、流转具有极大的需求市场，正因有需求市场，必须从政策、法律上加以禁止性严控，防止农民宅基地变成可流通的商品。改革开放30年来，我国广大农村发生了翻天覆地的变化，绝大部分农民解决了温饱问题，一大部分农民过上了小康生活。但是，由于我国幅员辽阔，众多历史、地理、制度等复杂原因，各地农村发展不平衡性的矛盾，仍相当突出。任何地区的农民，都有相对富裕、贫困的差距，而且这种差距有日益加剧的趋势。根据农业部受国务院委托的最新统计，2007年全国城乡人均纯收入比扩大了3.33：1，绝对差距达到9646元，这是令人担忧的形势。土地是农民生存、发展的主要资源，一部分先富裕的农民，已经具备扩充土地资源的需求和实力。如果允许农民宅基地抵押、流转，宅基地就变成了可以进入市场流通的商品，这种商品对于部分先富有实力的农民来说，是热门的需求资源，市场潜力大，发展会很快。而当一部分贫困农民遭到不可抗拒的天灾、人祸，走投无路时，就只有变卖宅基地度难关。农民宅基地并非是仅有的住宅地，而是由房前宅后可供种植自需蔬菜、养殖家禽的少量自留地组成，一旦宅基地变卖，连同少量自留地将会一同丧失。这时候，变卖宅基地的农民，将失去在农村的唯一生存空间，成为新时期上无片瓦、下无立锥之地的无产者。现在有很多农民外出到城市打工，但他们并没有融入城市社会，一旦城市就业有变数，他们还可回到家乡，这是他们生产、生活的最终安全归宿。如果他们落到城市不能安居，农村没有安身之地的时候，农村稳定问题就暴露出来了。另外，农村宗族矛盾现象是传统性的社会现象，一旦宅基地可以抵押、流转，一些农民的宅基地就会在各种宗族矛盾冲突中被相互侵吞、占有，这种现象在旧社会非常普遍。今天我们如果不对农民宅基地加以禁止性控制，时间不长，各地农村将会有大量宅基地土地向少数人集中，农村新的地主阶级就会出现，这是一种社会倒退性的现象，切不可麻痹大意。
三、农民宅基地单户价值量很小，即使允许宅基地变成商品流通，也不能解决农民根本出路、农村发展的根本问题。厉以宁等学者提出农村宅基地可以抵押、流转的一条重要理由是，全国农民宅基地总量很大，一旦抵押、流转，就可以为农村变现巨额资金，激活农村发展的动力。这种理由，在理论上无可质疑，但只要有一点农村常识的人就知道，除了大城市农村郊区外，其它广大农村的农民宅基地，在当地的单户价值量是很小的。一般农村一户的宅基地，包括宅基地上的房屋，即使是楼房，也不值大城市一间商品房的价值。即使农民抵押、流转变卖宅基地，变现的资金也只能解决一时应急的特殊困难，不能解决生产性投资和长期富裕的问题，而且农村宅基地比较分散，地块很小，不宜进行规模性的商业开发。因此，从数量经济学的宏观理论上计算全国农民宅基地抵押、流转的规模性意义，是脱离农村实际的，靠这种办法寻求农村改革的突破口和激活农村发展的动力，是不现实的。
四、一些城市近郊农民宅基地、耕地变化的现实，与非城市郊区农村宅基地情况相比，既无代表性，更无可比性，不能盲目推广。提出农村宅基地可抵押、可流转的人的另一理由是，现实中一些大中城市近郊农民的宅基地，乃至可耕地，已不同程度地实现了流转，这些土地放大了数十倍的经济价值，农民得到了实惠，因此，其它地区农村可以推广这一经验。
事实情况是什么呢？随着我国城市化速度的加快，近20年来，我国所有大中小城市，建城区的面积都扩大了几倍，城市建设的需求，地方财政的趋利追求，促使一些地方政府采取政策性，乃至强制性措施，以廉价收购的方法，将城市近郊地区农民的宅基地、自留地变为城市建设用地。比如北京，四环至五环之内，在 15-20年前，还都是一片农宅和农用地，但随着“摊大饼式”的城市建设规划实施，这些农宅和农用地都变成了现代城市高楼大厦的城市社区。这些地区的农民，确实得到了一定的实惠和妥善的安置，被征用的土地也确实放大了数十倍的经济能量。但是，这些地区农宅和农用地的变化，有两个基本条件在支撑：第一，郊区有雄厚的大城市经济基础支撑，农民可以得到较优厚的经济补偿，能够较好解决后顾之忧问题。第二，大城市的功能效应，可以解决大部分失地农民的就业问题，这是稳定郊区的坚实基础。除了北京，像上海、天津、深圳等大城市，都有这种情况。而全国其它地区的广大农村，多数不具备这两个条件。因此，这些地区的农民一旦失去宅基地和少量自留地，农村的稳定，农民的安居，就无法得到保证。从这一情况分析，现实中一些大中城市郊区农民宅基地和少量自留地、农用地被征用的情况，与其它非城市郊区农村相比，根本没有代表性和可比性，不能盲目推广，这个原则必须长期坚持，不能动摇。
五、农村金融服务滞后，是农村发展的一个重要原因，但绝不是影响农村发展的“最普遍、最集中、最突出”的根本原因。形成我国“三农”问题的深层次原因，相当复杂，这是中国自古以来都未很好解决的难点、热点问题，而且也是世界难题。改革开放30年来，党和国家把解决“三农”问题，作为一项基本国策，加以认真探索，采取了一系列体现中国特色社会主义的治国方略。多年来的农村改革，已取得了举世公认的成就，但是，目前解决“三农”问题的阻力仍然很大，效果也不尽人意，其中根本原因是，传统性的城乡观念没有打破，城乡二元结构不合理、不公平性的制度性设计，没有根本性变革，工农剪刀差依然发挥扩大城乡差距的作用。今后农村改革如何深入，如何加快城乡一体化、城乡统筹发展，构建和谐社会的新农村建设，根本出路在于加强城乡二元结构的制度改革和农村产业结构的调整。长三角、珠三角地区广大农村的农民，已全部迈入小康社会，城乡差距已经很小，甚至有的地区农民生活水平超过了城市居民。那里的农村繁荣，农民的富裕，一开始就不是靠宅基地改革，而是靠市场导向、产业铺路、思想解放、制度创新所致。因此，现在广大农村改革，可以借鉴那些地区的经验，首先从制度建设入手，尤其是改革阻碍城乡一体化的政策障碍，彻底解放农村生产力。现在历以宁等学者，把制约当前农村发展的瓶颈，片面归结为农村金融服务严重滞后，认为农村金融发展的桎梏，是受现行农村产权制度的制约，其最普遍、最集中、最突出的表现，是农村宅基地的管理制度。我们认为，农村金融服务滞后，的确是影响农村发展的一个重要原因，但绝不是最主要的原因，更不是影响农村发展的主要矛盾，把金融服务滞后和宅基地管理制度，上升到影响农村发展“最普遍、最集中、最突出”的地位，显然是本末倒置，以偏概全，是不合实际的。
综上所述，我们认为，当前加快农村统筹发展的改革，一定要遵循党中央、国务院提出的科学发展观和以人为本构建和谐社会的指导思想办事，农村改革要抓突出矛盾、主要矛盾，立足国情、民情，科学设计改革方案，这样的农村改革，才能在巩固现有农村改革成果的基础上，达到又好、又快地可持续发展。我们一些领导农村改革的决策者，决策机关，一定要深入调查研究，善于听取各方意见，千万不能被一些错误的意见所误导。改革开放30年来的农村大好形势来之不易，在当前深层次改革的关键时期出台各项改革措施，一定要慎之又慎，我们经不起失误，也不能有失误。