反腐败的取胜之道

　　改革开放搞了30年，与之相伴而行的，从反腐蚀到反腐败也历经了30年。这已经过去的30年，不仅是新中国，可能也是秦统一中国以来变化最大最快的30年。称得上一日千里，日新月异。

　　在众多评价中，有一个不争的事实是：经济建设这一手，搞得很有成效，并得到国内外的一致认可。但是，与经济快速发展同时的是，卷进腐败的金额之巨、人员之多、职权之重、级别之高，以及占据的时间之长、空间之大的历史之最纪录，也不断地被刷新着……即使中央对此的论断，也是多年不变的四个字：仍然严峻。其原因何在？中国未来反腐战略能否取胜，并将如何取胜？

　　得之于政改推动经改，失之于政改滞后经改

　　中共十一届三中全会开启了中国的改革开放之门。但这个门是如何开启的，不少人都习惯于从经济体制改革层面上进行解读。大多数文章对30年改革开放的经验说得不够，而且很多人没注意到的是，这改革开放之门是用政改之力启动的。上世纪八十年代中国改革模式实行的是用政治改革推动经济改革。党的十一届三中全会首先以解放思想为号角，恢复了实事求是的优良传统；其次，终止了领袖个人的高度集权，代之以党的集体领导；第三，通过重建中纪委，使党内有了比较合理的分权；第四，此前长达36天的中央工作会议和其后5天的三中全会，身体力行了党内生活民主化，对全党起了重要的示范带头作用。这四项举措都是政改推动经改，从而使全党工作的重点得以顺利转移。而到了上世纪90年代，政改慢于、弱于并滞后于经济改革。经改这一腿的过长与政改这一腿的过短，其间的巨大缝隙，恰是腐败迅速滋生蔓延的条件和土壤。

　　现在继续沿用于计划经济时期的中国纪检监察体制，已经难以适应市场经济的发展。30年来，经济转向市场化已基本完成，建在经济基础之上的上层建筑，特别是党委领导体制和纪检体制，在30年的改革过程中明显慢于并弱于政府的机构改革。历经五次行政管理体制改革，包括最近提出大部制改革，虽然还没有很好摆脱精简膨胀的循环问题，但相比之下，党委领导体制（包括纪检监察体制）改革更慢于行政体制改革。

　　邓小平1980年关于党和国家领导制度的改革的“8·18讲话”，所针对的不是管理、技术层面的改革，而是顶层制度的改革。但此后20多年的政改，基本上都是技术层面的改革，自觉或不自觉地回避了“8·18讲话”的实质性问题。

　　尽管改革可以暂时地回避实质性问题，但实质性问题却不会因为暂时回避而自动消失。

　　30年来从反腐蚀到反腐败斗争，“形势严峻”已经成为中纪委向历届党的全国代表大会报告的惯用词组。2002年11月，中纪委向十六大的工作报告中，为回答1997年9月中纪委向十五大的工作报告关于“力争在今后五年内使党政机关和干部队伍中腐败现象蔓延的势头得到遏制”的承诺，对于反腐败斗争的形势，第一次使用了“比较严峻”这个比较缓和的字样。但在此后不久的中纪委全会报告中，很快改回到“仍然严峻”的判断上。

    宏观突破不了，微观也要见到成效

　　面对易发多发、不断滋生蔓延且仍然严峻的反腐败斗争形势，各级纪检监察机关在缺乏体制改革试点的支撑和宏观战略改革的可能的情况下，为不辱使命，只好采用不断加大斗争的强度、惩处的烈度、打击的力度来保持对腐败的相对高压态势。于是，人员不断增加，费用不断追加，机构不断扩编，级别不断提升，但期望的结果既没有发生质的变化，也没有出现量的向好，30年来反腐败形势的总体结论和评价还是四个字：仍然严峻。

　　八年抗战，经历了战略防御、战略相持、战略反攻三阶段后，最后取得胜利。30年反腐，我们在防御中相持。但是，是在相持中进攻，还是在相持中退却？似乎没有权威的说法。但一个回避不了的事实是：为何反腐败的形势，30年了依然还是“仍然严峻”？

　　下面讲，反腐反腐，越反越腐，上面不同意；上面说，取得明显进展，得到不同程度的遏制，下面不赞成。于是，在认识反腐败的形势上，出现群众说现实的多，干部说道理的多；下面看问题的多，上面看成绩的多；专家讲体制弊端的多，领导讲技术改进的多。

　　陷入困境的主要原因在于，缺乏从宏观的体制制度层面上的突破，只好抓中观突破，以便通过巡视、派驻使同体监督有所改观。中观层面不便深入，就不断把工作向微观层面铺开。党内监督的专门机关——纪委，工作细微到上马路检查收费，下矿井察看矿难事故……纪委查办的案件越来越多，教育的面越来越广，纠风的事越来越细，而监督的缺位、虚位和不到位改进不大，也越来越疲于奔命。于是，8小时内的监督困难，有的就转向抓8小时外的监督；对官员本人难以监督，有的就转向监督其配偶、子女、秘书；查处窝案、串案容易影响稳定，有的就搞定点清除、量体裁衣，而不再深入查处顺藤摸瓜……

　　在目标的锁定存在不合理情况下，这种靠投入更多财力物力人力的高成本反腐方式，有如扬汤止沸，难以持续发展。冷战期间美苏争霸，美国采用星球大战，就是用类似方式，让苏联最终在高成本的状况下难以持续耗下去。

　　反腐败不能再采用高投入高成本的方式了。不能只用加法，必须加减乘除并用。

　　预防腐败知易行难，关键在于党内分权

　　30年改革开放中的反腐败，从只重治标，到标本兼治；从重视办案，到源头治理；从惩防并举，到注重预防；从一个注重，到三个注重（注重预防、治本、制度建设）。

　　但是，预防腐败的工作怎么搞，始终还是未能破解的难题。各地各单位多着眼于教育和技术层面的预防。由于缺乏体制预防和制度预防的试验田，因此无法根据试验田的收成而及时提出“预防为主”的战略方针。

　　我们现在对火灾、疾病等公共灾害形成了以预防为主的体制机制。但在反腐领域还形成不了一个“预防为主”的共识。原因是多方面的，而最关键的原因，就在于我们缺乏这方面体制制度改革试点的有力支撑。

　　既然上下的共识难以形成，实质性的工作就难以推进。预防腐败，不是依赖口号的提出就能做到，而必须依赖于体制制度改革的配套，才能真正落实。但遗憾的是，30年来，我们在政治体制改革上，没有“特区深圳”，在纪检体制改革上，也缺乏类似的“小岗村”。没有特区的试点和比较成功的样板间，“注重预防”大多只能写在纸上，说在嘴上，贴在墙上，而很难落实在行动上。“预防为主”的战略方针则更难形成共识并结成果实。

　　古人尚知，与其扬汤止沸，不如釜底抽薪。30年前总设计师邓小平就一针见血地指出，“总病根”是权力过分集中。十一届三中全会开了改革开放从党内分权起步的先河，我们应当沿着这条路坚定不移地走下去。

　　建立结构合理、配置科学的党内权力结构，党内民主就能有存在的空间，党内民主就能有发展的时间，党内民主就能真正成为党的生命，健全的党内民主，就能真正并有效地推动人民民主的发展，民主也就能真正由党的生命成为社会主义的生命。

　　解决腐败问题，我们应当打破思维定式，走一条减法之路。也就是科学分解党内权力。

　　一说分权，几十年的习惯性的思维是怕弱化权威，习惯性的做法是头痛医头分事权。

　　既然一把手权力过分集中，一些地方和部门就想出了一把手不直接分管人、财、物的奇招。殊不知，一把手凭借过分集中的权力，让更依附于他的人掌管人、财、物，效果远胜于他自己直接分管。

　　执政六十年，到了应该而且必须认真研究并实践党内机构分权的时候了。在保持中央和省委现有领导体制格局不变的前提下，可通过在市、县委搞试点来探索经验，寻求从办案的思维转向监督的思维，从峻法转向预防，从同体监督转向异体监督，从治标为主转向治本为主，从事后转向事前。

　　当然，这种从扬汤止沸到釜底抽薪的转型是个痛苦的过程。但不走这步不行，想走这步，却不想改革体制制度也不行。

　　现在实践中面临的最大难题是，党委实行的是“议行合一”领导体制。马克思在138年前对72天巴黎公社“议行合一”领导体制的赞扬，成了各执政的共产党权力结构的经典模式，也成了前苏联解体东欧剧变的必然宿命，还成了改革中力图绕着走的雷区禁区。

　　其实，巴黎公社的“议行合一”，是在战争压力下采用的权力结构，是其情可原，其时很短的权宜之计。另外，议行合一的权力结构也没有保证公社的成功。

　　前苏联照搬“议行合一”权力结构，并由此而形成“苏联模式”。党内权力过分集中的总病根，也是导致苏联解体、东欧剧变的重要原因。因此，前苏联部长会议主席尼·雷日科夫，曾引用过一句名言——“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山，而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。”苏东剧变令人深思。

　　如果考察中国封建社会的监察制度，可以发现其权力结构设计颇有可取之处。

　　秦始皇在统一中国的同时，也完备了我国封建社会的监察制度。皇帝拥有决策权，宰相郡守县令拥有从中央到地方的执行权，同时还设立了从中央到地方独立于行政官员的御史制度，并赋予其监督权。中国成为世界四大文明古国，其封建社会比西欧早500年出现，晚500年灭亡，这长了差不多1000年的封建史，既得益于开西方文官制度先河的科举制，更得益于开西方三权分立先河的监察制。但现在很少有人研究秦汉以来中国封建社会三权分立这笔历史遗产。

　　无论是加强党的作风建设，还是严格党的组织纪律，现在党委成为同级纪委难以监督的对象。之所以难以监督，是因为地方各级党委是将党内决策权、执行权、监督权集中于一体，而在这一体之中，又往往集中于被称为“一把手”的一个人。

　　尽管在中央正式文件中还没出现这个“一把手”称谓，但如果不引起高层的足够重视，“一把手”会凭借其越来越大的张力，而最终挤进中央的正式文件。于是，常委会的召集人，演变成不再是一名普通成员的“班长”，进而再进化为凌驾于班子内所有成员的“一把手”。为了使这种凌驾能合理合法，个别地区的“一把手”通常还要加挂上级党委常委或副书记的职务。