唐昊：预算公开之后怎么办？(南方都市报 2009-10-30)

预算公开之后怎么办？

    ■中国观察 之唐昊专栏

    2009年10月16日，广州市财政局将广州市2009年本级114个部门的部门预算在“广州财政网”公开。社会舆论在对这一举动给予赞扬的同时，也从公布的财政预算中解读出“三公消费”不透明、机关幼儿园花费高昂、教育社保等民生支出不足等众多尖锐问题。

    应该说，纳税人把钱交给政府，想看看政府是怎么花这笔钱的，这样的要求并不过分。预算公开、信息公开之后肯定会暴露很多问题，有些信息还会遭到民众的质疑。而这也恰恰是预算公开的目的和意义所在。我相信，随着对政府已公布信息更加细致的解读，越来越多的问题还会暴露出来。

    而比预算公开所暴露出来的所有问题都更加重要的问题则是：对于这些质疑，政府有关部门准备好如何反馈了吗？毕竟，预算监督的效果如何，最终取决于政府相关部门的后续反馈。这里说的反馈，是指与预算有关的每个部门都需要对相关经费去向所遭受质疑进行反馈甚至整改，而不是简单地通过财政局回应。如果不能促进直接的相关预算部门切实整改，那么这样不合理却无法改变的预算公开只会引起更大的失望。事实上，前几年，各级政府的预算报告早就对人大代表会议公开了，如三公支出、机关幼儿园补贴等问题，人大代表也提过，媒体也披露过，财政部门也回应过，还不是不了了之吗？国家审计部门也公开过中央部门的不合理预算，但现在也有偃旗息鼓之嫌。所以，信息公开是政府行政机制改进的第一步，但如果没有接续的监督改进，则信息公开的意义非常有限，甚至会导致更大的不满。

    当然，预算报告可以做得更规范和有针对性，部门支出项目可以更细化，对不合理的预算也可以提出更多的质疑，但让财政部门来全面改变预算计划，那是不可能的。

    从程序上讲，真正能够规范化地审核和监督预算，对预算计划有生杀大权的，是一些专门机构，如人大、审计等部门。许多不合理的预算出台，提出预算的政府部门固然有直接的责任，而人大和为这些预算投票的人大代表又该负什么责任？人大的主要职能就是监督国家的钱是怎么花的，但在短短几天的人大会期里，审议复杂的预算报告，以一个正常人的智力真的能够做到吗？而且基于一系列程序性安排，人大否决政府预算的可能性几乎不存在。正因如此，才有部分人大代表向媒体爆料诉诸社会舆论支持的做法。但这种“接力”式的监督，在普通民众缺乏对不合理预算的直观印象和着力点的情况下，效果也并不明显。

    当然，如果每一级政府和官员个人都能负责任地行使权力，则那些不合理的预算项目就会少之又少。但要使整个预算机制变得良性、透明而有效率，仅靠权力自觉是远远不够的。这需要制度体系支撑，而我们真正缺乏的，是一个防止不合理预算通过的机制，以及一个整治和惩罚不合理预算的机制。

    在这个意义上，我同意张杰明局长所说的，财政体制改革取决于整个行政体制改革进程，行政体制改革如果不到位，财政改革肯定到不了位。这样看来，推动预算信息公开的最大意义，其实不在于对预算本身的监督，而是为其后续改革寻找到了强劲的动力。即财政预算公开会带来预算监督力量的扩展和监督的经常化，并形成政府机构改革的外在动力。对中国的公民社会、媒体和民众来说，下一步的工作应该就是推动相关部门对本部门预算问题的直接反馈。

    从理论上说，预算公开及其反馈将在两个层面上促进后续改革的到来：一是从横向上给其他没有公开预算的省市以更大的压力；二是在纵向上促进与预算有关的人大监督、媒体监督、政府反馈等一系列制度的变革。这种纵向上的压力已经出现：10月16日财政预算上网。不到半天时间，有高达4万人次访问广州市财政局网站，剧增的访问量导致该网站“瘫痪”。这些都表明了民众对政府财政预算的高度关注。当然，在无法通过体制内的安排有效监督财政的情况下，只能直接诉诸民众和舆论的监督，这对执政者来说是个不小的考验——— 在历史上，政府通过持续性地对民意的回应，来推动自身的改革进程，是比大刀阔斧的政府内部改革更难的事情。

    不过，这个头既然开了，预算接受民众直接监督的政治正确性已经形成，民众参与预算改革的通道已经建立，就没有回头路好走了。民众的直接监督一刻也不会停止，政府的持续反馈也势在必行。而由政府与民众共同推动的改革进程，就好比一个由两轮推动的自行车。我们都知道，自行车只有在两轮同时不断地向前运动中才能保持稳定，改革也是一样：只有在政府和民众的共同推进下不断地深化改革，才能带来整个国家政治经济的稳定，而改革的停滞不前只会带来更大、更深重的危机。

    (作者系华南师范大学副教授)