余娉：中国式智库

    2009年，随着新医改方案的定局以及绿坝预装的争执，政府决策越来越引起公众的关注。独立于政府部门、从事政策研究以提供政策建议的智库、思想库参与决策，几乎成为政策科学性的象征。事实上，智库在中国业已存续了许多年，并初步形成格局。智库能够推动我们的政府从行动型向思想型转变吗？“中国式智库”到底是我们自得其乐的提法，还是理论和实践上的双重创新呢？

    2009年，随着《关于深化医疗卫生体制改革的意见》的发布，历时三年多关于医改的争执，终于尘埃落定。或许不会有人记得，21世纪初的这轮医改，肇始于一则新闻：2005年7月28日《中国青年报》披露了国务院发展研究中心“中国医疗卫生体制改革”课题组研究报告，该报告由发展研究中心社会发展研究部副部长葛延风领衔起草，提出了惊人其结论：“我国医改基本不成功”。至此，医疗卫生体制改革，由一个专业化的政府政策问题而进入公众视野、摇身一变成为公共问题。

    2006年底至2007年，医改协调小组先后委托8家独立研究机构平行研究中国医改，包括有政府背景的国务院发展研究中心，三所高校——北京大学（包括两个机构：北京大学中国经济研究中心、公共卫生管理系）、复旦大学、北京师范大学，还同时包括三家海外独立机构——世界银行、世界卫生组织以及知名的国际咨询机构麦肯锡。这八个方案2007年5月29—30日在钓鱼台集体亮相，接受16部部长以及外国专家的评审。在这八套方案基础上的《医改意见（征求意见稿）》，于2008年10月14日向社会公开，征询各界人士的意见，共收到各类建议和意见近3.6万条。

    《21世纪经济报道》将这次医改称为“政治参与的一个实验场”，这也是新中国首次以类似公开招标的方式进行重大改革战略的制定，诸多海内外的“智库”则是这次招标的“投标方”。

    7月2日至4日，中国际经济交流中心的成立以及它主办的“全球智库峰会”，在聚光灯下闪亮登场。这家由国务院原副总理曾培炎挂帅的研究机构直言其目标是“成为世界一流智库”。

    9月18日，“中国式智库的现在与未来”学术研讨会在中央编译局拉开帷幕，同时纪念中央编译局比较政治与经济研究中心成立十周年。中共中央编译局副局长、政经中心主任俞可平就“如何建设一个成功的智库”发表了看法。这次研讨会还提出了“中国式智库”的概念。

    2009年也因此被媒体称为“中国智库元年”。

    智库与中国式智库

    按照国际通行的定义，智库又称“思想库”（think tank）、智囊团、“外脑”、脑库，是一个对政治、经济、商业或军事等政策进行调查、分析及研究，并提供政策建议的机构。2009年初“全球智库影响力研究”项目负责人、美国宾夕法尼亚大学教授詹姆斯•麦根领导的项目组出台了首份关于全球智库排名的研究报告。在报告中，美国智库最多，共1777家，其次是英国的283家和德国的186家，印度拥有121家智库，为亚洲最多，日本其次为105家。
这个报告中，中国大陆被认可的智库仅74家。在报告中的全球50大“美国以外的智库”名单上，中国仅有中国社会科学院、上海国际问题研究院入围，分列第25和34位。

    由于美国的智库数量最多，在全球影响力也最大，美国智库几乎成为全球智库的模板。美国前国务院政策规划办公室主任理查德哈斯这样概括智库的功能：生产理念、供给人才、谋求共识、教育公众、充当政府外交的“第二渠道”。

    清华公共管理学院与美国布鲁金斯学会合作成立了公共政策研究中心，与布鲁金斯学会有较多接触，对美国智库的运作情况比较了解。该院院长薛澜认为，美国智库的一大特点就是以注册成为非营利机构的独立智库为主，“如果智库与政党挂钩，资金来源会受限制。所以大多数智库强调自己无党派，秉持客观中立的立场。比如布鲁金斯学会就特别强调专业客观的研究，追求政策影响力。”

    薛澜认为，“智库最重要的评价标准就是它的政策影响力如何。智库发挥影响力的途径主要是两种：一种是通过公共的渠道影响政策制定人，这与国家公共政策体系和公共政策过程紧密相关；一种是通过影响公众舆论来影响政策制定人。”比如，美国智库将政策研究成果给国会议员、政府部门官员；通过公开seminar的形式向社会传播，通过报告、简讯、网站、书刊向社会传播；通过内部研讨会、交流会、午餐会等。

    薛澜认为，“旋转门”机制是美国思想库最具特色的现象，其产生和运转根植于美国的政治体制。美国的官员分为文官和政务官。文官比较稳定，而政务官根据大选的结果四年一换。政务官的职责是制定政策、反映执政党的理念，而文官的作用是执行政策。四年一度的总统大选，卸任的政务官很多会到思想库从事政策研究；而思想库的研究者很多到政府担任要职，从研究者变为官员。这种学者和官员之间的流通就是美国的“旋转门”。薛澜介绍，“奥巴马上台，布鲁金斯学会的研究人员不少进入政府，因为布鲁金斯是民主党人才贮备库。”

    不过三略研究院资深研究员李海涛对美国的智库很不以为然。他说：“其实美国对中国智库的评价我们也不能尽信，我们的问题意识、研究方法和甚至立场不同。研究成果不被认可也在情理之中。” 他还认为美国的智库并不如我们想象的那般客观中立。

    在全球智排名研究报告中，英国智库的数量仅次于美国。编译局比较政治与经济研究中心副主任陈家刚教授认为，“与美国不同，英国的很多智库与政党的关系比较密切，具有强烈的意识形态色彩和党派倾向”，可以大致分为中右派的思想库、中左派的思想库以及其他非党派思想库。

    日本早稻田大学现代中国研究所所长毛里合子教授在编译局中国式智库研讨会上介绍了日本智库的情况。与媒体上流行的认知相反的是，她认为，日本智库并不发达。比较有名的综合性大型咨询机构有野村综合研究所、社会工程学研究所、三菱综合研究所、日本综合开发机构等。但是这些研究机构大多面临着资金来源的问题，并日益萎缩。现在发挥着智库作用是大学里的研究机构。

    在中国，“智库”这个词直到09年才炙手可热，但智库在中国业已存续了许多年，并初步形成格局。据统计，中国研究机构有2500多家，专职研究人员3.5万人，工作人员27万人。其中，以政策研究为核心、直接或间接为政府服务的“智库型”研究机构达到2000家。这个数据与全球智库排名大陆上榜的数字形成反差。

    2006年11月，北京召开“中国首届智库论坛”，评出了中国十大智库，分别是中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国科学院、中国军事科学院、中国国际问题研究所、中国现代国际关系研究院、中国太平洋经济合作全国委员会、中国科学技术协会、中国国际战略学会、上海国际问题研究所。

    这十大智库无一例外都是政府部门下属的事业单位型研究机构。从这个三年前的评选结果中，仍然可以看出中国智库格局的端倪，即不管是政策影响力还是规模上，官方智库仍然占据了绝对优势。

    从资金来源和机构归属上分，中国智库大致可分为三类：一类是政府部门下属的事业单位性质的研究机构，比如国务院发展研究中心、社科院下属的专业研究所、中国国际问题研究所等，下文将此类统称为“官方智库”；第二类是大学附属的研究机构，比如北京大学国家发展研究院（原中国经济研究中心）、清华大学国情研究中心等；第三类是民间注册企业的研究机构，比如天则经济研究所、二十一世纪教育发展研究院、北京三略管理科学研究院等，下文统称“民间智库”。如果概括中国智库的格局，就是“三分天下、官方独大”。

    官方智库：中国的旋转门

    这三类智库中，官方研究机构参与政策建议的历史最长。传统官方智库的历史一定程度上与新中国历史相吻合，带有明显的时代特征。

    比如，中国国际问题研究所成立于1956年，是新中国第一所专门从事国际问题研究的机构，由当时的外交部常务副部长张闻天动议并主持设立。创办之初，加入国研所的研究人员都是革命时期的革命家、社会活动家、国际法专家、翻译家等，诸如孟用潜、陈翰笙、吴半农等。这些研究人员的共同特点是，既具有从事外交或政治活动的经验同时也具有较高的理论水平。

    由于官方智库属于各部门本条的系统，经常是近水楼台先得月，在政策研究上具有的优势也十分明显。据国际问题研究所副所长郭宪纲介绍，“国研所的研究政策性很强，比较切合外交部的思路，因此对对中央决策的参考价值较大。另外，国研所能够更直接、快捷地获取到双边关系、多边关系、国内政局形势等第一手材料，从中捕捉到带有趋向性发展的消息。”

    国研所除了外交政策研究以外，还承担着为外交部培养干部的职能。据郭宪纲介绍，每个研究人员在所里工作一段时间之后，必须外派到使领馆锻炼，一期是四年。郭宪纲说：“研究人员只有具有了外交工作的实际经验，才能够走出学院式的研究方法和学院式的知识结构，向有深度的政策分析研究方向发展。”国研所历任的所长都是外交官。现任所长马振岗曾担任驻英大使，前任所长曾担任驻德大使。同时，在研究所和驻外期间表现较突出的研究人员有可能被任命为大使、公使，这样的例子不计其数。

    这样看来，“旋转门”机制在中国并不是不存在，而是力度比较小，政府与研究机构之间人才流动性比较差。比如外交部只从其下属的事业单位吸纳人才，这一途径并没有向高校甚至社会上的研究机构开放。

    如果说国研所的发展历程是传统官方智库的缩影，那么中央编译局比较政治与经济研究中心就是新时期官方智库的代表。它成立于1999年，此时中国的大学研究机构、民间研究机构已经呈蓬勃发展之势。执行主任何增科向本刊记者介绍，“一开始中心的定位就是中国智库，以对策研究和应用研究为主，以期对中国社会发展进程产生积极的影响。”

    与部委直属的研究机构不同，比较政治与经济研究中心的研究自主性更强，同时也面临着发展的压力，因此必须积极争取外部的支持，以课题研究的质和量在竞争中取胜。中心成立以来主持和参与了中央有关机构和国家相关部委的许多重大对策调研课题。据介绍，研究中心在过去10年里，主持和参与各类课题达257项，这个30人不到的研究中心平均每年完成的课题在20项以上。

    中心副主任陈家刚结合自己与民间智库合作的经历谈到，“官方智库与民间智库在研究视角上还是有一定差异的。比如，我们中心在参与部门或者地方政策研究的时候，比价注重切合部门和地方的实际、符合国家整体发展方向，政策产品立足于符合现实、具有可操作性、建设性的。而有些民间智库，他们会设计理想化的制度模型，但是，与实际会有距离。他们有时候会将官方与民众对立起来，将二者置于一个非此即彼的境地，这样出具的政策建议有时候不具有可操作性。”

    大学智库：参政与育人

    既没有官方的政治压力与体制羁绊，同时又比民间智库更容易接近政府部门，这是大学研究机构得天独厚的优势。清华大学中美关系研究中心主任孙哲笑言：“我们可以用‘更逍遥’的方式游走于中美政府之间、两岸之间以及国内各机构之间，不用过多背负政治上的压力，同时可以起到一定的粘合剂的作用。”

    清华大学中美关系研究中心创建于2007年9月，据孙哲介绍，中心的主要活动集中于这几个方面：举办学术交流活动、定期出版书刊和学术报告以及承担一些政府课题。与官方智库不同，大学研究机构并没有天然的渠道来与政府部门建立联系，只有靠个人的人脉关系和掌握的资源。孙哲说：“我们跟财政部、国台办、外交部都有合作。我们给政府做课题不是以经济为目的，而是为了扩大影响力，课题经费一般都不足以覆盖整个研究，所以要大力从社会上募集资金。”

    对智库而言，参与决策的实际经验对于政策研究的重要性不言而喻。孙哲介绍，“清华中美关系中心也聘请了政府退休官员加入，现在有八个退休的局级干部。我们期待有更多的政府官员加入。”

    谈到中心实际发挥的作用，孙哲说，“现在外交活动越来越多样化，我们中心的活动一定程度上发挥着‘民间外交’的作用。比如在台湾问题上，今年我去台湾参加了几次会议，探讨国际地位问题、和平协议如何落实，以及美国对台军售问题。这些问题都不是谈几次能解决的，我们的工作不一定能直接变成政策，但是我们的观点对美国、台湾和内地的决策会有影响。”

    与其他类型的智库相比，大学具有教书育人的独特氛围和条件，因此教育、培养人才的功能在大学研究机构中更加突出。孙哲说，“我们非常注重梯队建设，分了几个工作小组，由最知名的学者负责具体指导年轻老师和研究助理进行课题研究。比如台湾项目由许世诠老师主持，美国福布莱德学者专门负责美国方面的培训，中美经贸方面有周世俭教授和张之骧老师。”

    清华大学公共管理学院院长薛澜对大学智库与政府部门的关系进行了概括：“大学一般做基础研究，在政策性上，大学的研究比部门内研究机构的研究更外围，但相对来讲更客观。学校可以做长期研究，能够做得更长远深入。我国高校参与实际政策制定过程很多。”比如，清华大学国情研究中心与发改委规划部门有很多联系，十一五、十二五规划参与思路研究。清华公管NGO研究所与民政部民间事务管理部门有很多合作，公共管理学院廉政建设研究中心与中纪委也有些联系。薛澜也参与过《突发事件应对法》和《国家应急整体预案》的方案起草。

    民间智库：帮忙不添乱

    不管是相对于官方智库还是相对于大学智库，中国民间智库在资金来源、政策支持乃至信息获取上似乎都不具有优势。据统计，中国2000多家智库中，95%以上吃财政饭，国家有直接或间接的支持；目前中国民间智库仅占智库总数的约5%，规模很小，最大的也只有20人左右，年运作资金仅约200万元。因此，民间智库或多或少对于中国的政策研究环境有所抱怨。
但是、王金岭对这些并不在意。他说，“我对三略的定位是‘帮忙不添乱’，有些朋友批评我太迂腐。我倒是认为，中国需要渐进式发展，智库要积极参与政府决策，而且发展空间很大。我们不能一味抱怨，跟政府要名分要政策要资金。智库首先要自力更生，解决自己的吃饭问题。”

    北京三略管理科学研究院创立于2001年12月，是中国大陆第一家具有军事特色（非军方背景）的民间智库，该机构还创办了“中国智库网”（http://www.chinathinktank.cn）。自力更生说起来容易做起来难。王金岭说：“三略的做法就是商业咨询和公共咨询相结合。搞政策研究和网站并不挣钱，所以需要开拓其他的路子。我们将管理与企业管理作为自己的一个研究领域，从现实的需要出发，从中能得到经济回报。”

    王金岭用三略这几年的发展成果证明了民间智库的实力以及进一步的潜力。“我们做过内参。我们曾经做了一份关于人才安全问题的报告，被《光明日报》内参和中组部《党建》杂志内参收录。第二条路径是依靠媒体宣传我们的思想，通过影响公众舆论来影响决策。与电视媒体合作是我们的一大特色，我们与央视、凤凰、香港有线长年合作。影响比较大的《两岸关系——是战是和》、《中国能源走向何处》。经常亮相的徐光裕、彭光谦都是经由我们三略研究院向媒体引介的军事专家。”

    除此之外，三略还参与了不少政府和军方的课题。王金岭认为，三略进行政策研究的特色在于，侧重于宏观政策的研究，而技术性的研究比较少。“这也与我们的现实的研究实力相关，在系统研究的能力方面目前还没有办法与官方的军事智库相比。我们的特点就在于，新和快，不是赶潮流而是赶潮头。”

    三略的一大优势在于它的研究团队，以军队、高级领导以及军队智库的专家为主。这使得它的研究具有很强的专业性（军事）以及政策性。三略研究院资深研究员李海涛就曾经在军方智库工作过多年，他深有体会地说：“我们对于官方智库做出的成绩需要肯定。中国能有现在的发展，官方智库功不可没。但是官方智库也存在一些问题，独立性不够，跟政府决策太紧密，一般都是宣传、解释政策，很难跟政府说不一样的话，为国家服务的具有前瞻性和战略性的研究很少。我以前曾经在某军事的官方智库工作过，对此深有体会。这个圆是他们画的，自然说它是圆的。客观上看不到决策的缺点。所以，要从体制上进行突破，需要独立的民间智库。”

    对于政策制定者而言，如何把官方、大学、民间智库的能力动员利用起来才是最考验政治智慧的。王金岭认为，“改革开放三十年，中国的局势越来越复杂。权力集团、资本集团、知识集团、劳动集团已经形成。如何保证公众利益，防止权力集团与资本集团相结合，左右政策决策，是需要探讨的问题。我想，加强独立智库的作用，扩大公众参与，是一种办法。”

    薛澜对此提出了建议，“我们要克服政策制定的随机性。要构建一个政策市场，让各种不同的政策建议有交流、有交锋的机会。比如全球气候变化问题，中国需要采取什么立场，各大研究机构可能有一千个想法，那么大家在政策市场中进行政策讨论。在讨论中、比较中、竞争中去伪存真，同时吸收公众的建议，可能最后剩下三五个方案，由政治家来决断。”