审视中国官员出国培训热(民主与法制时报 2006-7-31)

审视中国官员出国培训热
100年前，五位清政府大臣到14个欧美国家考察宪政；100年后,五位四川官员赴美“顶岗培训”。历史以形式的相似重演，官员出国也走过了100年的历史。
自2003年以来，官员出国持续升温。公众对官员出国高成本的非议，国外培训机构对培训中国官员的热衷，以及培训成效评测的复杂性，使官员出国培训成为公众眼中一件“既费钱，又不讨好的”事。

官员出国“取经”百年
历史的巧合，相隔了整整100年。
2005年9月至2006年4月，刘欣、赵世勇等五位四川省厅级官员分别在美国佐治亚州和明尼苏达州接受理论培训，并进入州政府部门“顶岗实习”。
1905年12月至1906年7月，载泽、戴鸿慈等五位清政府大臣先后到美、德、奥、俄、意等14个欧美国家考察宪政，“考求一切政治，以期择善而从”，预备立宪。
就政府官员“取经”欧美而言，100年前的那次考察可以称得上是中国官员出国历史的开始。所不同的是，100年前出去是中央大臣，而100年后则是地方官员。
与以往官员出国考察学习不同，四川5官员这次出国培训的亮点在于“顶岗实习”。美方称之为“Job－shadow”，即“影子工作”。中国官员担任助理职务，像影子一样全程跟随厅长（委员、主任）参与各项工作，近距离体验美国政府的运行。中国官员在国外政府部门“当官”，这在历史上尚属首次。
此次出国培训的省政府法制办副主任刘铁在接受《中国青年报》采访时说，他在美国政府中没有类似中国“官场”的感觉。他很欣赏美国政府工作人员的一句惯用表达：“Im working for”政府，或者“Imworking for”某某部门（我为政府工作，我为某某部门工作）。“中国的公务员体制，强调编制和级别，是一个相对封闭的系统。其中包含着一种权力本位意识——我是某一级的官，我在行使权力。这样就会形成‘官场’，形成各种所谓的‘潜规则’。”
与中国同行相比，美国人更多地将自己政府官员的角色看作一个工作岗位，政府雇佣我在这个岗位上工作，我只需要也只能按照法律对这个岗位的描述来工作。虽然美国公职人员的稳定性也要比其他行业高，但这毕竟不是一个封闭的体系，而只是一种职业。从某种意义上说，这和公司里的一个岗位区别不大。
“官员是职业而非权力”，这是“顶岗实习”后的几位官员的共同感受。
但有观察人士质疑道：这本应该是最普通的道理，为什么非要出国才能弄明白？“官员是职业而非权力”，把这个问题“中国化”，其实就是常说的“干部要做人民的公仆”。“公仆”就是公众的仆人，就是要为民众服务，就是要把工作当作一种服务性的职业，而非单纯的权力载体。
这从另一个侧面反映出，如今“官本位”的思想还很严重地存在于一些人的脑子中，这种氛围在有些地方可能比较浓厚。在这种氛围下，很多人逐渐磨平了棱角，逐渐脱离了民众，甚至忘却了“官员是职业而非权力”也即“官员就要为人民服务”这个简单的常识。
质疑的声音不是从现在开始的。自改革开放起始，各级党政领导干部出国考察、出境学习就是借鉴西方发达国家“先进经验”的一种途径，官员出国深造“蔚然成风”，质疑和诟病也一直没有停止过。
“体制不同，国情不同，取回的‘经’难免南橘北枳。”
“出国考察就是出国旅游，是浪费纳税人的钱！”
“去哈佛不如去延安！”
“与其出国顶岗培训，不如到穷困边远山区挂职锻炼来的实在！”
最不能让公众平息心中疑虑的是一组数字。据2000年《中国统计年鉴》显示，1999年国家财政支出中，仅干部公费出国一项消耗的财政费用就达3000亿元，2000年以后，公费出国有增无减。
后来财政部有关负责人辟谣说该数据不实，根据《2004年度行政事业单位决算》，2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元（其中出国用汇19亿元），其中中央11亿元，地方18亿元。
但这并没有扭转公众心目中对官员出国浪费钱财的印象。
6月上旬，一则新闻再次将对“官员出国”的质疑和批责推向风口浪尖，据韩国“新村运动”中央研修院介绍，在未来的3年内，中国将派出3万名农业官员到韩国考察学习。按照“新村运动”中央研修院打算，在今年为来自中国的约1万名公务员，安排“培训7天、观光3天”的研修计划。精明的韩国人还特别推出了一些具有“针对性”的“旅游商品”。
从这种“观光”和“购物”的安排上看，公众心目中“浪费钱财”这四个字一时间还很难驱除掉。
“官员出国成本过高，造成巨大浪费，是个严重的问题。”中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授对《民主与法制时报》记者说，“我国公共财政体制缺乏内在的硬约束，目前还是一种软约束，使领导干部可以在财政上做很多临时性的调整，使得某些开支远远超过了所需要的水平，同时也损害了其他部门的利益。”
美国成了中国官员培训基地？
事实上，近几年，国内党政干部出国考察、培训，无论是在考察团的规模上、还是出国的频次上，确实有上升的趋势。
这是因为2003年中央人才工作会议作出了大规模开展干部培训的决定，要求5年内全国县处级以上党政领导干部普遍培训一遍。
于是，党政干部大规模赴境外学习培训就似乎成为贯彻落实中央精神的最好选择；各地党政部门的官员们一时间仿佛口承了天宪，终于能够大张旗鼓、积极地把自己往境外送。
下面是各省市近两年有公开报道的出国培训、考察的一组事实：
2003年10月，哈尔滨市第三期赴美高级公共管理人才培训13名局、处级领导干部前往美国洛杉矶加州大学进行为期4个月的进修学习和社会考察。
2003年11月，新疆首批党政领导干部启程前往美国接受为期３个月的出国培训。
2004年2月，青岛市选派30名第四批年轻干部赴美培训学习。
2004年5月，重庆市由15名厅局级领导和5名企业高级管理人员组成的赴美高级研修班启程前往美国，接受为期3个多月的学习培训。
2004年8月，山东省通过公开考试的形式，选拔35名具有发展潜力的优秀中青年管理干部，到美国相关大学攻读工商管理硕士（MBA）学位。
2004年9月，杭州市第二批共４３名干部赴美肯尼索州立大学留学深造。
2006年1月，湖南第四期中青年领导干部出国培训中长期班共28名学员，赴美国加州圣荷西州立大学进行为期6个月的学习。
2006年3月,泰安市选派12名市直机关干部赴美参加为期三个月的国际经贸人才培训。
2006年6月，河南省40多位县处级以上领导干部赴美国进行6个月的学习和考察。
根据上面的事实，“赴美”两个字格外显眼，当然去英国、瑞士、德国等欧洲国家，新加坡、韩国、日本亚洲国家的也有，还有去澳大利亚的。但从公开报道的事实看，以美国为目的地的官员培训团最多。美国俨然成了“中国的官员培训基地”。
其中，最为著名的就是中国官员培训“哈佛计划”。根据中国国务院发展研究中心、清华大学和哈佛大学肯尼迪政府学院签订的三方协议，在从2002年起的5年内，政府学院将为中国培训300名厅局级以上中高级官员。有报道称，这是历来最大规模的中国官员海外培训计划，将对中国公务员队伍素质的提高产生积极作用。
中国发展研究基金会秘书长卢迈先生在一次接受中央电视台采访时说：“每人学费20万元人民币”，引发了广泛的质疑：花20万哈佛学三周值吗？
后经调查，这项计划的资金将由国务院发展研究中心下设的中国发展研究基金会支付国内培训费用150万元人民币，而在哈佛的学习费则由美国安利公司赞助，金额为100万美元。但学员们培训所需的车旅费等仍由其原单位支付。
国外热衷培训中国官员
国家外国专家局出国培训司管理处一位官员早些时候表示，目前，海外培训涉及国家较多——目前有30个国家和地区，出国培训管理司对于出国培训的国别和地区分布进行整体调控。与短期培训相比，中长期培训主要集中在经济发展水平比较高的国家——比如美国、英国、澳大利亚、新加坡、加拿大、德国等。当然由于各国特色不同，在派出时也注意扬各国之长，比如国有企业改革借鉴东西德合并时的一些经验；而住房制度改革，世界公认新加坡做得比较成功，我们就组团学习他们的经验。
瑞士圣加仑大学中瑞公共管理培训项目经理约瑟夫·蒙德尔接受媒体采访时曾说：“世界各国对中国的快速发展都特别重视，美国、德国、奥地利、法国等国家都对培训中国公务员项目特别感兴趣，希望进行这方面的合作。瑞士虽是小国，很多方面是无法同那些大国相比，但在公共管理、环境保护和旅游方面比较强，在世界上处于领先地位，具有一定的竞争力，我们愿意就这些领域的一点点好的经验提供给中国。”
实际上瑞士培训中国公务员颇有渊源，早在１９９３年就已开始，像这种颇具历史渊源的培训关系也存在于中国与法国之间。从上个世纪８０年代初期起，根据中法政府间签订的一项行政合作协议，中国每年都向法国行政学院输送有一定实践经验并通过法方考试的公务员进行培训。
在培训中国官员方面，亚洲也绝不甘人后，新加坡南洋理工大学从1998年起开办的“管理经济学硕士班”，吸引了大批中国地市级官员前往学习，这个班也因此得名“市长班”。2001年4月，中国同新加坡签署了“中国高级官员赴新加坡考察学习计划”。在这项计划下，每年由中组部选派12名中国高级官员来新留学。
目前，已经有越来越多的亚洲国家瞄准了这项事业：今年2月5日，韩国首家中国公务员培训基地在韩国龙仁市锦湖韩亚集团人才开发院正式成立。
中国官员出国培训给世界带来的机遇是很明显的。新加坡南洋理工大学管理经济学硕士课程主任周孙铭教授在接受当地媒体采访时指出：“我们一向都鼓励新加坡人来参加我们这个项目。来参加我们这个班可以认识到中国高级干部，跟他们建立同学的关系。以后我们的国营企业，我们法庭机构要去中国开分公司或投资，他们就有这些校友帮忙。”当地媒体更直接指出，本地企业要熟悉中国政府部门的运作模式和领导干部的思维方式，进而顺利赶搭中国经济顺风车，其实无须舍近求远，完全可以在南洋理工大学“市长班”“就地取材”，取得事半功倍的成效。
“一个巨大的财政漏洞”
“据我个人的了解，我国很多出国都是和腐败联系在一起的。”毛寿龙教授告诉记者，“出国就是游玩，或者用大笔现金买东西。许多留学生回来告诉我，我国官员在国外的国际形象非常糟糕，花钱非常厉害，我们有的留学生甚至开了旅游公司，专门做出国培训官员的生意，挣他们的钱。所以，对出国行程的控制，就非常关键。”
有报道说，出境经费年年控制，但年年超标。1998年指标为50～52亿美元，实际开支达280亿美元；2000年指标为65～70亿美元，实际达320亿美元；2002年则达350亿美元；2003年干部出境达427万多人次，耗资仍在300亿美元以上。各地超规限外汇的来源，主要为挪用税收、土地开发收入、动用留存外汇、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。
实际上，2003年中央人才工作会议作出大规模开展干部培训决定后的第二年，即2004年春，中办、国办就发出《关于严格控制干部出境、出国活动开支》的通知。
该通知强调：要依法查处非法占用行政、税收、基建、社会等经费用作干部出境活动：不准以出境考察、休假等作为奖励、福利项目；不准用公款照顾家属随同考察、休假；要向上级申报携带出境的货币和有价证券等；不准接受驻外中资公司馈赠货币或有价证券，凡进赌场或色情场所活动，一律开除公职，追究钱的来源以及有关部门和随行领导的失职。
在此之前，早在2002年11月下旬，中共中央已通过自律决议：压缩高层领导干部外事出访活动，出访要简化礼仪程式、减少随员，注意实效、精干、节约为原则。2003年初，中办、国办也下达指令：干部出境要讲实效，要约束非正常活动。并下令：各地出境开支，要比2002年下降20%至25%，不准搞突击出境活动，消耗开支。
毛寿龙教授指出：“由此可见，国家对此现象是有所察觉的，但是仍然采取的是一种宏观调控的措施，在进行数量上的控制。事实上，这不是一个宏观控制的问题，对其进行数量控制肯定是要失败的。这样会把真正需要出国的人控制住了，而那些并不需要出国的人却有办法对付你。我们应该进行过程控制，对于行程一定要有制度上的安排，基础性的制度要建设好。要对官员出国培训的过程进行全面的公开，做到公平、公正、公开。官员出国，怎么学、学什么、花多少钱都要对人民有个交待。应该交给人代会讨论，并纳入预算。要严格财务，建立相关公开的财务制度，甚至需要美国方面的审计。”
最后，毛寿龙教授说：“我们现在的官员出国行程不公开，所以问题很多，老百姓意见也很大。据我了解的情况，出国不但买很多东西，甚至有出逃的情况发生。如果我们进行过程控制，对出国行程和开支完全公开。比如最简单的，检查一下他出国回来包里都买了些什么东西就可以发现一定的问题了，而且发现问题一定要进行处罚。”
官员出国成效几何
官员一批批地出国培训，那么到底成效如何呢？
北京市市长王岐山在今年北京市人代会上阐述了一个颇具有讽刺意味的成效，他说：“以前，听说南斯拉夫的奶牛养得好，中国人就经常去学习参观。当地的官员就对我们讲，‘中国人就是爱学习，连我们的奶牛都认识中国人了！’”
北京市市长王岐山说，我们学习国外先进经验的渠道非常多，所以不一定非要花时间、花精力到国外去考察。
关于官员培训归国后的成效，有观察人士指出，改革开放以来的几十年间，虽有整批整批、难以统计的官员到公共财政管理比较规范的国家考察，可是，他们学到的东西给人的感觉为何却是有限得很。
其实，出国培训的成效是很难量化的，因为这不是一个可以用数字来衡量的问题。有观察人士指出，归国后取得成绩的官员，运用更多的还是“有中国特色”的管理手段，西方政府管理经验只是作为补充，或者被“中国化”了。
但从目前五位归国后的四川官员的情况看，他们还是收益颇丰的。
7月14日，归国的四川省五位厅级官员集体亮相“四川省中青年干部赴美岗位实习情况报告会”，讲述“深入美国考察美国，跳出中国思考中国”的“顶岗实习”经历。
“政府部门的管理技术并非多深奥的词。”四川省政府法制办副主任刘铁在报告会上说，“以前我们说得更多的是‘管理艺术’，一字之差，无非就是通过创新机制提升管理水平。”
“以前我国是将政治统治和社会管理合而为一的，但西方比较强调管理的技术层面，我国干部出国培训，主干课程也都是公共管理，侧重技术层面的东西。与传统的政府管理大不一样，不是建立在政治学基础上，而是建立在经济学基础之上的。”南京大学公共管理学院政治与行政管理学系教授王云骏接受《民主与法制时报》记者采访时如此阐述“技”与“艺”的分别。
一直以来，国内讲究的是领导艺术。艺术的概念更加宽泛，也没有一定之规，而技术则更加具像化，更容易操作。希望这次国外“顶岗培训”能扭转这一痼疾。
本报记者崔世海李慎波实习生周宇
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