朝阳区市政管委越权行政--朝阳区市政管委做出道路停车收费决定的法律分析

8月17日，北京日报以“望京新增6000个路侧停车位”为题报道了这样一则信息：朝阳区市政管委有关负责人今天介绍，对部分居民小区停车位不足、只能停放在路侧的情况，将实行弹性限时收费制度，并就路侧停车位试点属地管理制度，即委托车位属地街乡进行车位的规划、公示和对停车管理企业招投标等。该有关负责人介绍采取这种做法的目的在于“希望能通过委托街乡下放停车位部分管理权限的办法，来解决乱停车、停车难的问题”。按照部署，预计未来这些新增的路侧停车位收费标准为每小时1元，而对于部分居民小区停车位不足，只能停放在路侧的情况，还将实行弹性限时收费制度。”

朝阳区市政管委这一行为，明显背离我国“依法治国，建立社会主义法治国家”的基本要求，违反了依法行政的基本要求，属于越权行政。

1997年9月，中共十五大提出“依法治国”，并将其作为党领导人民治理国家的基本方略。2004年3月22日， 为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，国务院专门制订《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“依法行政，建设法治政府”的要求。可见，依法行政是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任。依法行政有其基本要求，这在实施纲要中也进行了明确。实施纲要第5部分明确了依法行政的六项基本要求，即“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。其中，合法行政即“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。 这句话包含两层含义：首先，依法行政的“法”，包括法律、法规、规章。在所有这些法中，法律的效力高于法规，法规的效力高于规章。依法行政首先要求依宪法、法律行政，法规和规章只有符合宪法、法律的规定时，才能作为行政行为的依据。其次，依法行政要求政府依照法的明文规定行政，不得类推行政。即“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。实施纲要“权责统一”指的是“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。依法行政要求政府依照法律规定行政，而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政，依照行政组织法和行政程序法的规定行政。对于管理过程中能够运用何种管理手段，必须由法律、法规明确赋予。

依法行政不仅要求行政机关依照法律行政，而且要求具体行政行为，采取的具体行政措施也必许有法可依。朝阳区市政管委做出“道路和路侧停车收费的决定”就违反了依法行政的基本要求。首先，法律、法规、规章并未规定对道路停车进行收费。北京现行适用的与道路停车相关的法律和地方法规有《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法》（2004年10月22日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）。其中，《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条规定：道路、停车场和道路配套设施的规划、设计、建设，应当符合道路交通安全、畅通的要求，并根据交通需求及时调整。第三十三条第二款规定：在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。第四十条授权国务院规定可以对有关道路通行做出其他具体规定。除此之外，《中华人民共和国道路交通安全法》未对道路停车作出规定，未规定任何主体有权做出对道路停车收费的决定。作为地方法规的《北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法》有三个条款涉及道路停车问题，其中第二十九条规定“根据本市道路停车泊位设置规划或者在不影响道路交通安全、畅通的情况下，公安机关交通管理部门可以在道路范围内确定道路停车泊位，并设置道路交通标志、标线。其他单位和个人不得设置、占用、撤销道路停车泊位。”第四十九条规定了机动车停放的要求，即　　(一)在停车场或者交通标志、标线规定的道路停车泊位内停放； (二)在道路停车泊位内，按顺行方向停放，车身不得超出停车泊位； (三)借道进出停车场或者道路停车泊位的，不得妨碍其他车辆或者行人正常通行。 第五十条规定了机动车在道路上临时停车时的要求，即(一)按顺行方向，车身右侧紧靠道路边缘，不得超过30厘米，同时开启危险报警闪光灯； (二)夜间或者遇风、雨、雪、雾等低能见度气象条件时，开启示廓灯、后位灯、雾灯。 出以上三条规定外，《北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法》未做出道路停车需要收费的规定，也未授权任何机关有权规定道路停车收费。依据依法行政原则，法律对行政权的运作产生绝对的拘束力，行政权不能逾越法律而行为。因此，朝阳区市政管委做出道路停车收费的决定完全属于无法可以，属于越权行为。对于行政越权行为的违法性，我国《行政诉讼法》进行了确认，《行政诉讼法》第54条规定了行政行为的六种违法情形，其中就包括了“超越职权”。

《中华人民共和国行政监察法》第十八条规定了监察机关的职责，其中第一项职责便是检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。朝阳区市政管委行政越权行为违反了国家的相关规定，直接违反了国务院关于推进依法行政实施纲要的基本要求，监察机关完全有责任对此做出处理。

附件：1.《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）

2.北京日报报道

3.《全面推进依法行政实施纲要》