浙江省地质勘查局

地勘单位应对省直事业单位改革的基本思路
2006-11-22发布 [打印此文 ]
蔡剑虹　　李方俊       陈翔
 
随着改革进程的不断推进，我省省直属事业单位的改革已进入实施阶段。面对省直属事业单位改革的进程安排，地勘单位如何应对，是我们思考的一个重要问题。本文根据省直属事业单位改革的有关政策内容，针对地勘单位存在的主要问题，就地勘单位下一步的改革提出一些构思和设想。
一、事业单位改革的目标、内容和配套政策
(一)改革的方向目标
事业单位的改革是现阶段为适应社会主义市场经济的要求而进行的，其改革的方向和目标概括起来有以下几点：
——按照精简、搞活、脱钩、转企改制的改革方向，理顺事业单位管理体制，打破事业单位部门所有、机关附属管理格局；
——调整事业单位职能归属和结构布局，扭转政事企职责混乱现象；
——盘活经营性国有资产，建立有效的管理、营运和监督制度；
——调整财政供给范围，改革供给方式，建立动态的财政补助和预算管理制度，逐步减轻财政负担；
——深化人事管理和分配制度改革，形成符合各自特点的内部运行机制，增强事业单位内部活力，促进社会事业快速发展：
——建立和完善事业单位职工基本养老、医疗、失业等保障体系。
(二)改革内容
省直属事业单位的改革，坚持分类改革的原则，根据所承担的职能、经费来源、市场化程度和发展方向等综合因素分为监督管理类、社会公益类、中介服务类、生产经营类四类，按照不同的方向和途径推进改革。
l．监督管理类。依据法律、法规授权或政府委托承担执法监督和经济社会管理职能，经费来源主要依靠财政供给的稽查、监督管理等机构。
对现有监督管理类事业单位，按照清理、归并、精简、规范的原则进行改革。改革后经审批依照国家公务员制度管理，财务、会计和分配都执行行政单位有关政策规定。
2．社会公益类。社会公益类根据所承担的职能和经费来源又可以分为：为满足社会公共需要，所需经费主要由财政给予保障的基础科学、社会科学研究、图书文博(纪念、档案)、水文气象等纯社会公益事业单位；既承担社会公益职能，又可通过市场获取收入，经费由财政实行定额或定项补助的普通学校、非盈利性医院、艺术表演、体育和群艺场馆、农林水、地质勘查等准社会公益事业单位；以生产精神文明产品为主，社会化程度较高，有稳定收人，经费能够自理的广播电视、报刊杂志、新闻出版等事业单位。
现有社会公益类事业单位，要按照统筹兼顾、优势互补、适应市场的要求，采取重组、合并、撤消、压缩规模等手段，适度调整结构布局，优化资源配置。对单位内部提供后勤服务或从事生产经营的部门和人员，要视情况予以剥离，并进行成本核算，按市场化运作。
鼓励和支持事业单位加强横向联合，向规模化、集团化、产业化发展，以优化资源配置，提高整体效益。
改革经费管理方式，建立财政供给动态管理机制。变“以钱养人”为“以钱办事”，提高财政经费使用效益。对纯社会公益类事业单位，在严格核定人员编制基础上，根据其事业单位发展需要和财政可能保障能力，实行核定收支，定额或定项补助，超支不补，节余留用的预算管理办法；对准社会公益类事业单位，其公益职能财政实行定额或定项补助，可市场化的职能和可经营的资产应予以剥离，放开搞活，按市场化运作；对其他原由财政给予一定补助的事业单位，硬件投入以政府为主，日常经费以单位组织收入为主，不断拓宽有偿服务和经营领域，努力向自收自支过渡，有条件的可转化为企业。
按照社会主义市场经济要求，在国家法律、法规允许范围内，鼓励和引导社会力量和资本兴办社会公益事业，形成投资主体和所有制结构多样化，创造适度竞争局面。
改革内部运行管理机制。建立有利于各类人才成长和发挥作用的选人用人机制，全面推行以全员聘用制为主要内容的人事管理制度，认真贯彻竞争上岗、择优聘用原则，单位选人用人实行公开招聘。建立内部岗位管理制度，合理设置岗位，明确不同岗位职责、权利和任职条件，打破干部、工人身份界限，逐步由身份管理向岗位管理转变，按所聘岗位确定各项待遇。按照法定程序建立单位与职工的聘用(劳动)关系，积极推行人事代理制度，变单位人为社会人。对事业单位领导实行直接聘任、招聘聘任、推选聘任、委任等多种形式的聘任制。对专业技术人员实行专业技术职务聘任制，根据不同情况可实行评聘分离、评聘结合、只聘不评等分类管理制度；对管理人员探索试行职员制度，建立体现管理人员水平、能力和岗位需要的等级序列；对工勤人员建立岗位等级制度。加强聘后管理，建立任期目标责任制，完善考核办法，使考核结果与聘用、奖惩挂钩。
完善自主灵活的分配激励机制，建立以内部岗位、绩效工资为主体的适合各自特点的多种形式工资分配制度。在政府主管部门确定的工资总额内，可按项目、任务、业绩定酬，也可按直接经济效益、技术成果转让收入提成，或将技术成果作价入股，再按转化的收益提成。对单位主要负责人可实行年薪制，高级特殊人才可实行协议工资制。有条件的还可试行内部工资制度，将国家规定的事业单位工资作为档案工资进行管理和保留。
3．中介服务类。利用专门知识和专门技能，在社会经济活动中提供中介服务，承担相应法律或其他责任的会计(审计、税务、律师)师事务、资产资信评估、公证(调解)、职业介绍、信息咨询、勘察设计、计量和质量认证、科技交流开发推广等中介机构。
现有中介服务类事业单位，原则上应全部与主管部门脱钩并改制，不得隶属与行政机关，行政机关人员不得在中介机构兼职，独立建制并承担法律责任。中介机构要积极推进产权制度改革，可采取股份合作制、合伙制等形式，技术、业务骨干作为主要投资主体，以各自的出资额度承担民事责任。分配制度实行市场调节，推行企业化管理。
4．生产经营类。以营利为目的，面向市场从事生产经营活动，为社会提供产品和服务的各类公司(场、厂、商店)、旅行社、宾馆饭店(招待所、培训中心)、后勤(物业)服务、道路养护(运营)、工程施工、救助打捞、影剧院等单位。
现有生产经营类事业单位，原则上应全部转企改制。生产经营类单位，必须进行产权制度改革，国有资本最大限度退出，由社会法人、自然人和内部职工等投资主体出资置换方式进行重组，或出让部分国有产权的形式，改组为具有多元投资主体的有限责任公司、股份有限公司、股份合作制、合伙制等组织形式；规模小、长期亏损、已资不抵债的生产经营类事业单位，可实行注销、歇业、兼并、出售部分产权或整体拍卖等形式，促进资源的优化配置。国有资产在向外部整体转让时，要贯彻公开、公平原则，实行公开招标。
提倡内部职工持股，鼓励业务骨干和技术骨干多持股，允许经营者持大股。事业单位转为企业后，其历年积累中属应付工资、奖金福利等个人消费基金结余，经省财政和业务主管部门批准，部分可作为职工个人资产，以职工持股会等形式投资人股。鼓励引导社会资本通过控股、参股、收购、兼并等形式参与事业单位改革。
(三)改革的配套政策
1．国有资产处置有关政策。事业单位在改革中的资产处置的有关政策依据主要有：省政府《关于进一步加强行政事业单位国有资产管理工作的意见》(浙政发[2001]57号)；《事业单位财务规则》；《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》；《国有资产评估管理办法实施细则》等有关规定。
事业单位转企改制的，其产权界定、资产评估、资产处理、土地使用权处置、国有股权管理等，参照省政府《关于加快省属企业改革的通知》(浙政发[1998]159号)及相关规定执行。涉及的土地使用权参照省政府办公厅《转发省土管局关于省属企业改革中划拨土地使用权处置意见的通知》(浙政办发[1998]153号)、原省土管局等部门《关于进一步加强土地资产管理支持国有企业改革和发展的通知》(浙土[2000]3号)及相关规定执行。
实行改制的省属事业单位资产评估，须经主管部门签署意见，由具有法定资格的资产评估机构进行评估；评估结果经适当程序公示后，报省国有资产管理部门备案。其中国有土地使用权评估，须经所在地土地管理部门初审，并报省土地管理部门备案。省属事业单位实行改制，原债权、债务由改制后的企业承接，并办理有关法定转移手续。对被撤消的事业单位，要按规定由主管部门将资产收回，原单位注销、歇业的，其债权债务由主管部门依法清算。
逐步建立与国有企业的管理形式相衔接的国有资产管理、运营和监督制度。经政府国资部门授权，可在本系统或跨系统组建企业性质的国有资产经营机构，依法行使国有资产出资人代表职能，并对授权范围内的国有经营性资产承担保值增值责任。
2．富余人员安置分流有关政策。对事业单位在改革中出现的富余人员，要坚持以内部消化为主，妥善安置。
对事业单位在改革中因单位转企改制或撤消，对符合条件的人员有条件的单位可采取提前退休的形式；同时鼓励职工自谋职业，并给予一定的经济补偿金，其他富余人员享受企业分流人员的有关政策。
3．社会养老、医疗等统筹问题的衔接。
省属事业单位改制为企业，应按属地管理原则，参加所在统筹地区企业职工基本养老保险和医疗保险；改制前按照国家和省规定的职工连续工龄经当地劳动保障部门审核，视同缴费年限。
改制前已退休(含按政策提前退休，下同)的人员，原按政策国家和省规定的事业单位退休费待遇标准不变。今后国家和省统一调整退休待遇时，社会保险经办机构按企业办法调整其基本养老金，所需经费在统筹基金中解决。改制前参加工作、改制后退休的职工，按企业办法计发基本养老金。同时，可从原单位国有资产中提出一块，根据其在事业单位的工作年限给予一次性补贴，由原单位通过当地社会保险经办机构转入本人的基本养老保险个人帐户。改制后参加工作的职工，执行企业职工基本养老保险制度。
改制前已退休的人员，个人不缴纳基本医疗保险费，享受当地退休人员的基本医疗保险待遇。省属事业单位改制时，可根据实际，参照当地的标准，为已退休人员提取补充医疗保险，用于基本医疗保险制度规定的单位对个人医疗费补助部分；补充医疗保险暂由改制后的企业管理。
离退休人员在社会化管理制度建立前，转企改制单位的离退休人员仍由改制后的企业负责管理；因单位撤消的由原主管部门负责落实管理单位。
离退休人员抚恤金、丧葬费，精简退休职工、计划外长期临时工、供养直系亲属生活补助费等，按现行规定和标准提取。
4．经费保障。事业单位在本次改革中转企改制或被撤消的，应从单位净资产中一次性提取有关费用(有关提取标准略)。转企改制或被撤消的单位无能力或资产提取费用不足的，由省财政和主管部门统一调剂解决。
5．建立新型劳动关系。事业单位转企改制中，要按照省政府《关于印发浙江省加快建立企业新型劳动关系若干指导意见的通知》(浙政发[2000]187号)、《浙江省人民政府办公厅关于印发省属国有企业建立新型劳动关系实施办法的通知》(浙政发[2000]178号)、《浙江省人民政府办公厅转发省劳动保障厅、省财政厅关于省属国有企业建立新型劳动关系补充意见的通知》(浙政办函[2001]86号)规定，积极做好新型劳动关系建立工作，对改制后不保留国有股份的，要依法终止、解除与原单位的聘用(劳动)关系，并给予职工相应的经济补偿金和生活补助费。
二、我省地勘队伍存在的主要问题
1．体制不顺。主要体现在现行地质勘查工作管理体制不顺和事企不分的混合经营上。
首先，我省目前的地质勘查工作体制是：公益性地质工作项目的安排由省地调院负责，省地调院隶属于厅。经过实际工作的检验，这种体制工作环节增加，原有地质找矿成果和全省地质技术力量等资源的优势不能有效发挥；同时，从承担公益性地质调查工作所需的技术实力来看，国土资源部文件明确规定：从事公益性地质调查工作，必须具有过硬和配套的专业技术，要通过组建综合性地调院，建立起以承担国家和地方基础性、公益性、战略性地质勘查任务为主的骨干力量。从目前我省地勘管理工作的现状看，不能达到这样的要求。
其次，目前各地勘单位与下属的生产经营企业还未真正建立起独立运作，事企分开的运作机制。这种事企合一的经济体，是造成转轨变型期管理工作中诸多矛盾的交织，阻碍发展的制约因素。比如，有的企业效益较好，但他们的利润被大队拿来做了管理费和养了队伍，生产发展基金变成了消费基金，企业并没有形成自我积累，无力扩大再生产；而企业效益差的，则常常借助了事业费补给维持，实在维持不下去的严重亏损也是由大队承担连带责任，由事业费核销。长期这样下去，既不利于生产经营企业建立符合市场化要求的内部管理、运作、分配机制，也不利于体现其市场运作成果，不利于对其经营业绩的考核和企业的长远发展。
2．机制不活。尽管各地勘单位及下属企业经过近十年的市场运作，在企业化运作方面取得了长足的进步。但由于目前存在着事企混合经营的现状，从事生产经营的企业还未完全建立起独立的市场化运作机制，在各项内部运行、管理机制上，在人事管理、分配机制上，与市场化的要求还存在较大的差距，在开展市场竞争中处于弱势。
3．公益性职能弱小。一方面，由于国家对地质勘查体制的调整，大地调项目数量有限，新的地质领域有待开拓。另一方面，各地勘队伍现在保留的地质技术人员力量偏弱。无论是人员配备还是经济总量所占的比例太小，公益性职能偏弱，不利于今后改制后事业部分的保留。
4．地勘队伍家底薄，对企业化改革的支持力度十分有限。2001年底我局净资产约3.56亿元，人均净资产约6万元，仅为省属企业人均净资产40万元的15％，省属事业单位人均资产22.5万元的26.7％。另外，由于受到行业保护政策限制，地勘队伍承接市场经营业务仍然十分困难。总的来说，我省地勘队伍实力较弱，禁不起波折，对改革的承受能力有限。
5．地勘队伍主业雷同，科技含量低，产业结构不合理。近几年我局产值虽然较高，但结构不够合理，同时由于科技含量不高，导致利润率徘徊不前。全局每年的产值中，工勘施工业产值占了80％左右。各地勘单位在选择主业时，大多也是工勘施工业。这种产业格局，利润率偏低，应收款额度偏大。
6．人员臃肿，人员结构不合理。地勘单位人员过多，人员素质和知识结构与经济发展的不适应越来越突出。这一方面体现在富余人员多的方面，另一方面，地勘单位发展适应市场经济发展所需的各类人才缺少。
三、应对事业单位改革的战略构想
(一)总体思路
根据国土资源部《关于推进地质勘查队伍深化改革，促进发展的若干意见》(国土资发[2001]56号)和省人民政府办公厅关于推进省属事业单位改制的若干政策意见》 (浙政办函[2002]45号)的精神，以务实的态度进行理性地构思并拟定地质勘查队伍体制改革总体方案。该方案的总体思路应是：事企分开运作——产权制度改革——事企彻底分离。建立符合社会主义市场经济要求的我省地勘管理新体制。
(二)指导思想
以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，按照适应社会主义市场经济发展的要求，建立有利于事企职责分开，有利于资源优化配置，有利于地勘经济发展，有利于提高经济效益，符合地勘单位自身特点和发展规律的管理体制和运行机制。
(三)应遵循的原则
总体设计、分步到位；分类指导，抓大放小；先易后难，顺序渐进；统一政策，规范操作。
(四)实施步骤
根据总体思路，地勘单位应对省属事业单位改革的步骤可分2个阶段进行：
第一是准备阶段。从地勘单位属地化以来到事业单位改制正式开始实施这段时间。要充分利用国家给予地勘单位的优惠政策，对内积极推行企业化运作，对外继续维持事业单位的性质不变，为地勘单位下一步的发展打基础。在这一阶段，要做好以下几方面的工作：
1．理顺地质勘查工作管理体制。争取将承担国家和地方基础性、公益性、战略性地质勘查任务的地调院归地勘局管理或厅、局共管，以局为主。同时，地勘单位应充实并加强地调所的技术人员和装备。这有利于集中精干的、技术力量强的人员进行“三性”地质勘查工作的要求。也有利于地勘局的事业局定位和地勘单位在下一步改革中尽可能多的争取政策打好基础。
2．拓展地质勘查领域、服务地方经济发展。局、队还要从区域经济发展的需要，开展各项为地方经济建设和社会发展服务的地质勘查工作。过去，人们对地质工作的认识是不完全的，认为地质就是为国民经济建设找矿，提供所需要的物质基础，但随着人类社会的进步，经济体制转轨以及中国改革开放实践探索，人们的认识得到拓展和升华。地质工作领域已不再局限于单一的地质找矿，其服务领域已拓展到农业、环境、旅游、城市、医学地质等多领域和学科。也就是，地质工作不仅为经济建设和社会发展提供前期服务，而且正逐渐以其全方位、多层次服务的功能贯穿并渗透于经济与社会发展的全过程和方方面面。另外，作为政府对地勘单位的评价以及他们心中的地位，不是看你创收了多少，拿了几个亿的工程，而是为地方经济发展提供了什么重要的服务，为地方经济、区域经济的发展提供保障，而这个保障是其他部门无法提供的。这为以后事企分离后的事业部分打基础!
3．积极争取各级政府支持，提高社会关切度。地质勘查工作在努力挖掘自身潜能的同时，也要争取得到社会各界的支持。因此，一方面，让地方政府及其有关部门充分了解地勘行业的各种情况，特别是当前地勘行业改革情况，地勘单位面临的困境和自身特殊性；另一方面，从地方了解经济运行形势、区域经济总体规划和长远发展计划、战略等。只有建立了这种双方互通的信息渠道，地勘单位才能根据地方政府计划、规划、战略筹划地勘单位的发展战略、市场取向等。另外，还要充分用好各种媒介，广泛宣传地质工作性质以及在地方经济建设与发展中的重要性。提高社会公众对地质工作的认识和关切度，为积极、主动地融人地方经济建设与发展创造良好的外部环境，以求生存、促发展。 　　4．以区域为单元调整队伍布局结构。按照区域覆盖、就近服务、优势互补的要求，统筹规划、合理调整地勘单位布局结构。
第二阶段，即事业单位改制总体方案开始的实施阶段。这个阶段存在3—5年的分步实施过程。政府还继续对地勘单位按事业的有关政策待遇给予享受，如地勘费继续维持不变等。同时，各地勘单位按改制的要求，进行事企的分离。具体如下：
1．事企分开。从地勘单位目前的现状和生存发展的要求来看，地勘单位事业性质不能变，但地勘单位目前事企混合运作、事企不分的现状必须改变，地勘单位内部应按所从事的职能，进行事企分开运作。保留事业性质职能的主要有地质勘查业、大队部机关(含基地管理、离退休人员管理)及与地质勘查业密切相关的工作，除了上述保留事业性质职能以外的，全部按企业运作。事企分开运作要做到三个分开，人员分开、资产分开、管理运作和考核的分开。
(1)人员分开。地勘单位事业部分的人员包括离退休人员、提前退休人员、从事地质勘查业人员、大队部机关管理人员和其他特殊人员(主要含精简人员、长病假人员、遗属人员)。上述人员中，其中从事地质勘查业人员和大队部机关管理人员要实行定岗、定编，明确每个岗位的相应职责和要求、任职条件、岗位职责，在地勘单位内部实行公开招聘。签定聘用合同，并按期进行考核，实行事业单位的人事聘用管理制度。进企业的人员，在改制工作完成前模拟实行企业的人事管理制度，待改制工作完成后，真正实行现代企业的人事管理制度。
(2)资产分开。地勘单位现有企业实际占用的各类资产和以地勘单位名义对外经营所占有的资产划归企业独立建帐，并明确地勘单位出资人的关系；现暂不能对外经营或虽可用于对外经营，但目前市场化程度较低的单位所占有的资产划归事业独立建帐。
(3)管理运作和考核分开。地勘单位事业部分适用地勘会计制度进行核算，按事业单位的财务会计制度要求进行管理。事业部分按地勘费的收支进行考核，严格规范地勘费的使用和支出范围。地勘单位企业部分按所在行业的财务会计制度进行会计核算，实行企业化的财务会计管理。企业部分按企业的生产经营状况进行考核。
2．改革地勘费管理方式。
改革目前地勘费分配管理的方式。在分配上，逐步改变目前按人头统配的方式，变“以钱养人”为“以钱办事”。除离退休人员的费用(包括未进社保单位的离退休人员工资费用，已进社保单位离退休人员费用的差额部分，所有离退休人员的活动费用等)和提前退休人员费用及事业部分其他特殊人员费用外，严格按在事业的人员情况核定人员的各项费用。对经费的核拨实行动态管理，强化对经费运作的监控，规范经费的使用范围和项目。地勘单位必须建立地勘费支出明细账或备查账，地勘费支出明细账或备查账反映地勘费的具体用途、支出金额等，作为地勘费执行情况审计的依据。
3．深化人事、用工、分配制度改革。改革地勘单位领导人员单一的委任制，引人直接聘任、招标聘任、推选聘任等多种任用方式。建立健全对地勘单位领导人员任期目标责任制，加强对任期目标完成情况的考核。完善以岗位管理为基础的用人机制，在人员选拔使用中引入竞争机制，实行竞争上岗、双向选择、择优聘用，实现人员能进能出、能上能下。对长期不在单位上班，在外已有固定工作的职工，长期外借人员，停薪留职人员，要解除聘用(劳动)关系，并按政策给予相应的经济补偿金，及时按有关政策规定办理清退手续。对长期待岗的职工，尽量安排岗位，实在不能安排的，根据待岗人员的不同情况，结合二级单位推进改制的实际，按有关政策解除劳动关系，并给予相应的经济补偿金。对新分配来的人员一律按新的人事管理办法进行管理。严格控制普通工作人员调人。完善收入分配制度，合理拉开收入档次，使分配向绩效和关键岗位倾斜。
4．妥善处理好在改制时涉及到提前退休人员的有关待遇。根据测算，全局符合提前退休人员1159人，其中，距法定退休年龄不足5年，且工作满20年的职工有434人，工龄满30年且剔除距法定退休年龄不足5年的职工有725人，需支付的成本费用约2.3亿元。因此，我局没有能力支付这笔费用，也就是说，改制时提前退休政策在我局实施有困难。但改制工作必须要推进，因此，在改制时凡涉及到提前退休人员，可将这部分人员的劳动关系放到地勘单位(改制后的单位原则上要聘用这部分人员)，尽量按正常退休处理。对于改制时被撤消的事业单位涉及到提前退休人员，原则上同意享受这一政策。
5．产权制度改革。
总体上安排为用3至5年时间来完成地勘单位企业化部分的产权制度改革任务。完成改制的主要标准：产权清晰，依法转换劳动关系．完成工商注册登记
方案一：按分类指导，先易后难的原则推进。
(1)工程勘察单位的改制，按难易程度，逐步完成改制任务。
(2)工程施工单位的改制，按如下要求推进。对那些些缺乏发展潜力、竞争优势不明显、效益较差，风险较大的施工单位，国有资产最大限度的退出，从明年年初开始建立独立的事企分开的运作模式，综合考虑有关情况，分步推进改制；对那些有发展潜力的，资质、效益优势明显的工程施工企业(如：市政工程、隧道工程)，从明年年初开始也要建立独立的事企分开的运作模式，同时，按现代企业制度的要求，逐步规范，适当时再完成改制。
(3)从事加工、贸易、服务等多种经营产业，国有资产应全部退出，并进行民营化改造，此项工作，现在开始就可以进行。
(4)对分离出从事公益性和商业性地质勘查工作的二级单位，在内部也要按企业化运作。
方案二：按地勘单位整体推进的难易程度由局统一确定改制批次和时间表。
四、改革的保障措施
1．在局改革领导小组的基础上，成立局改制督导组。
2．与财政部门协商、改革现有地勘费分配办法，为地勘单位改革提供必要的经费保障。
3．积极解决原核工业两个地勘单位没有进入社保的问题。
4．地勘单位改制的进度计划，由局确定并将改革的完成情况列入地勘单位经济责任制考核的重要内容之一。
5．积极争取省委省政府及有关部门对地勘单位改革的支持，及时做好改革政策的衔接，沟通工作。