高检推动全行业“行贿黑名单”

                                                                                                                   2009-08-21

       5月28日，浙江杭州黄龙体育中心，浙江重大项目招投标中心门口，一位陕西籍建筑商徘徊半响，终于迈进大门向工作人员开口咨询：“我不知道我有没有上检察院的‘黑名单’，如果上了，以后就干不了这一行喽。”

   这位曾经的行贿人正打算参与浙江一项水利水电工程的招投标，作为浙江省“十一五”重点“三千个亿”工程建设中的一个子项目，能否中标不仅要考量企业的资质，更令他焦心的是已成为该省开展重大项目招投标的一道必经程序——“行贿犯罪档案查询”，有可能全国联网，如一旦自己过去的行贿记录在招投标环节被发现，他就无法在这个行业内混迹

   担心或来自大陆高检院近日的一次会议。该会议透露，最高检将设立行贿犯罪档案查询管理中心，加强对行贿犯罪档案查询工作的统一管理和协调指导，同时取消建设、金融、医药卫生、教育和政府采购等五个行业和领域的限制，将行贿犯罪档案录入、查询范围扩大到所有的行业和领域。

   “该项改革和创新已超脱了在基层试验的层次，升至制度层面。而全国检察系统的全面推广，对行贿犯罪档案查询工作的统一管理和协调指导，有利于发挥其应有的规模效应。”大陆高检院一位官员称。

   与高层预防腐败官员信心满满相对应的是，大陆一些专家和学者担忧：在一个腐败现象早已到处充斥的社会，反腐第一屏障中双向惩治近乎失守，而单单把法院判定的行贿犯罪人圈入“行贿黑名单”来进行反腐，其效用若何，不容乐观。“今后如不加以完善改进，无疑会流于形式，成为一个反腐作秀行为。”

   行贿黑名单三年没联网

   “对发生在建筑、金融、教育、医药卫生和政府采购领域的行贿犯罪建立档案查询系统，向社会提供查询。”2006年3月11日，时任最高人民检察院检察长的贾春旺在向全国人大第四次会议作工作报告中，“行贿犯罪档案”制度首次在大陆检察系统最高领导人口中出现，对行贿者和试图行贿者形成了强大的威慑。

   在贾春旺讲话之前，俗称为“行贿黑名单”的这项制度在基层已经试点2年。“行贿黑名单”，是指在发生某些贿赂犯罪比较严重的领域，检察机关将行贿人名单收集后，作为限制行贿人和相关单位从事某种领域工作的依据。

   这项制度创新最早来自浙江宁波北仑区检察院，用于预防该地区越来越多的建筑领域行贿案。“北仑经验被认为是一项很好的制度创新，而推到前台。”浙江省人民检察院宣传处有关人士称。

   为慎重起见，2004年4月，最高检与建设部、交通部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿档案查询试点工作的通知》，确定江苏、浙江、重庆、四川、广西五省(市、区)的检察机关和三部委所在地的主管部门共同配合，在建设领域开展试点工作。

   2005年底，大陆高检院决定把此项工作在全国范围内推行，并把查询行业从建筑领域扩展到金融、教育、医药卫生和政府采购等五个领域，年底前全国联网。次年1月，全国检察系统正式开展行贿犯罪档案查询工作。

   最高检宣传部门的一位官员告诉《凤凰周刊》记者，行贿黑名单制度首先在公共项目、公共资金密集地区的检察院推行，先期建立行贿犯罪档案系统，积极对外开展查询。试点成熟后，在全系统推广。

   但寄望于网络预防实现跨行业的联合以及网络内部反腐资料共享进行反腐的这项制度，一开始便充满争议，公众对其实施效果存疑。延亘3年后的今天，检察系统的“行贿犯罪档案查询”仍没有实现系统全面联网的迹象。

   “检察系统内部对其理解不同，各地实施尺度不一。”大陆检察系统一位人士称。

   已调任浙江省纪委任职的原宁波市北仑区检察院副检察长许尚金回忆说，当时北仑的行贿资料库只能对本区域内的建筑企业进行监督，而对外地的建筑企业是否有污点记录却无法把握。

   即使是在被认为防控重点的华东地区五省一市，“行贿黑名单”目前也只能这些省市检察系统的部分区域共享。

   双向惩治中共失防

   行贿黑名单为何步履迟迟，其中有一原因是，该项制度经最高检统一推广后，基层抵触情绪众多。

   “如果说，行贿黑名单在建立之初可以被称为贿赂行为的‘高压线’、‘防火墙’、‘防腐剂’，那么，如今这项制度多少有点名不副实，成为一个花架子了。”原宁波市北仑区检察院控申科科长的林新法在今年初接受媒体采访时颇为遗憾。

   按照最高检察院的相关规定，行贿犯罪档案的查询对象和范围是，检察机关自1997年以来立案侦查，并经人民法院裁决生效的，发生在建设、金融、教育、医药卫生、政府采购五个领域的个人行贿罪、向单位行贿罪和介绍行贿罪等最高检察院规定的五大查询领域为重点领域。

   该规定无疑使行贿黑名单大大“缩水”。大陆地区的一位检察官说，这几年大陆地区行贿受贿行为不少，但经法院裁决的行贿案却少之又少。

   有数据表明，大陆执法执纪机关近年来查处的受贿案与行贿案平均之比约为100∶7。如1998年至2002年间，某省纪检监察机关立案查处受贿案1569件，而行贿案件只有35件；检察机关立案查处受贿案件1762件，而行贿案件只有280件；法院判处受贿案件1071件，而行贿案件只有39件。

   在一些重大贿赂案件中，受贿方被判以重刑甚至上了断头台，而行贿方却没有得到相应惩处。如重庆綦江虹桥案，受贿11万元的副县长林世元被判死刑，而行贿者工程承包人费上利却未受到任何刑事追究。

   “不少腐败活动涉及到一个以上的当事者，理论上应对腐败活动的有关方面予以处罚。不过双向惩罚在实际反腐败工作中落实的还不够，现在往往对腐败行为中的掌权一方进行惩处。”中共中央政策研究室主任、高级智囊王沪宁曾著文说。

   上个世纪末以来，大陆在新一轮的反腐实验中以严以律己、财产核查、回避制度、政经脱钩和双向惩治为五大举措为抓手构筑反腐第一屏障，防范各种因素不正当介入公共权力的使用。但时至今日，这五项屏蔽措施中只有政经脱钩和回避制度等几项稍见成效，其余几项近乎失守。

   行贿犯罪数的裁决少亦囿于大陆法律现实。中国社科院法学所刘仁文向本刊介绍说，大陆行贿犯罪立案标准较高，符合立案条件的案件较少。中国相关司法解释规定行贿犯罪立案标准为个人行贿在1万元以上，单位行贿在20万元以上，对单位行贿罪中，个人行贿为10万元以上，单位行贿在20万元以上。

   但在实际经济活动中，随着注册公司条件的放松和招投标的广泛推行，以个人名义从事经济活动的已经很少见了，基本都是以各类公司名义从事各种经济活动。因此，与之相适应的行贿案件，真正以个人名义行贿的案件是少之又少，绝大多数是以各类公司或其他法人形式出现的单位行贿，而单位行贿则需达20万元以上才够立案标准。

   从目前中国经济现状来看，司法实践证明，大部分地区的单位行贿个案尚难达到这一立案标准。这些未达立案标准的行贿行为不会被处理，因而不被纳入行贿档案查询范围。

   在理论界和司法实践中，行贿犯罪的界定和把握也一直纷纷扰扰，无法统一。

   反腐制度的软肋

   2002年4月，德国联邦政府向议会提交了一份草案，希望建立针对不可信赖企业的花名册，也就是“黑名单”。在这些花名册上，将记录那些被查证有行贿行为、雇佣黑工和有腐败交易行为的企业。

   这些企业将在一定时间内被禁止承接任何公共项目。遗憾的是，这一提案遭到驳回。草案三次在联邦议院遭到大多数议员反对。议员反对的理由竟是这样做会违反企业主的人权。

   对大陆推行的行贿黑名单制度，“透明国际”大中华地区及南亚区专员廖燃评论说：“‘黑名单’制度所产生的威慑和预防、教育作用非常大，在国际反腐败运动中也是一个新的经验，它具有惩戒目标明确、执行程序快捷、打击面小、社会威慑性强等特点。

   不过廖燃也认为，“黑名单”制度是中国特色的一个打击腐败的新措施，但最终能不能收到效果，要看实际的操作。比如，各地如何对待黑名单上榜人员并没有统一规定，仅仅有告知权，但并不能强制其退出招标。　

   而另一方面，以当前大陆司法体制的独立性来考量，大陆反腐官员不得不对不同的行贿人设立不一样的角色禁区。如为了“对外开放、招商引资”而行贿的人；当地民营企业家、知名人士和品牌企业的行贿行为；涉及中外合资合作企业、外资企业以及引进外资、对外形象和投资环境领域的行贿问题。

   自2005年以来，“朗讯风波”，德国西门子行贿案，德普“回扣门”等跨国公司腐案频发，跨国企业公然在中国大陆行贿，没有受到任何质询，却得到远千里之外的美国法律的制裁。

   大陆地区的一位检察官告诉《凤凰周刊》，最高检曾在1998年和2001年分别下过通知，要求加大对行贿犯罪的打击力度。但是“通知发了几年，也不是一下子能做到的。”他认为，检察机关对刑事强制措施限制比较多，真正让行受贿人都开口，存在一定的困难。

   折中的办法，应对那些已经检察机关立案查实，虽没有被追究刑事责任的人，一并纳入行贿黑名单，以“资格刑”模式，使其在今后经济社会交往中受到非常多的限制。

   “高检现推行的行贿黑名单制度，没有退出机制，行贿信息一旦输入就不能删除。”最高检推行的这一操作方式亦没有得到大多数人的认同。“不是很具人性化，有的企业虽有行贿污点，但应允许其一定时间的纠错机会，不能一棒子打死。”

   在一片争议和纷扰声中，已试点运行三年的“行贿黑名单”。今年将进一步扩大战果。最高检披露称，近期将取消建设、金融、医药卫生、教育和政府采购等五个行业和领域的限制，将行贿犯罪档案录入、查询范围扩大到所有的行业和领域。

   “如不从根本上解决这些体制和机制的弊端，行贿黑名单制度如同鸡肋，今后在打击腐败防范行贿犯罪道路上会越走越窄。”前述大陆检察官评论说。