推动浦东全生态和谐发展

2010年4月17日   12：新论   稿件来源：解放日报

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　　编者按 浦东开发开放20年来，经济发展成就有目共睹，在社会建设方面也取得了长足的进步。回顾20年的发展轨迹，浦东的社会建设经历了怎样的变化？获得了哪些宝贵的经验？展望未来，浦东社会发展又面临哪些挑战，管理机制体制应该如何创新？围绕上述问题，日前“浦东—复旦社会发展研究会”和上海市浦东社会发展基金会组织了有关专家学者进行研讨。现摘录其中部分发言予以刊登。

经济社会协调发展的经典案例

马伊里

       浦东开发开放从一开始就 “不是单纯的经济项目的开发和土地开发，而是功能的开发、社会的开发，是社会的全面进步”。正是这一点，使得浦东成为中国特色社会主义建设的经典案例，也是浦东得以持续快速发展的基本动力和社会基础所在。

    上世纪90年代起，浦东积极融入全球化进程，开发如火如荼地展开，投资规模巨大，经济高速增长。短短几年，就显示出全国区域经济发展格局中的龙头地位。但在经济繁荣的同时，浦东社会发展也面临着严峻的双重挑战，即经济的持续高速增长与社会发展相对滞后的矛盾；低起点的传统社会发展格局与高标准的现代社会发展要求之间的矛盾。

    1993年，作为上海市重大决策咨询项目，浦东新区90年代社会事业发展战略及规划研究正式启动。来自全国各地的180余位专家学者，历经一年的多学科协同研究，就浦东新区经济社会协调发展战略这一主题，从理论和实践两个方面提出了一系列新思路、新观点。其中，最核心的共识是以人为本的发展理念，即经济发展的终极目标和意义是要实现人的全面发展；基本内涵是，如果经济发展的最终目标不能回归到人的全面发展，那么人类就会被由自身所主导的经济发展过程所异化，经济发展也就背离了初衷。

    事实上， “经济与社会的协调发展”这一主题，是贯穿于浦东发展研究的一条主线和主要分析视角。不过，通过审视经济社会发展进程，我们发现，许多被观察到的社会问题刚刚被解决，新的矛盾又接踵而至。有时旧的问题尚未解决，新的矛盾已同时产生。林林总总的经济社会发展问题，不是孤立的现象。它们互相纠缠在一起形成社会矛盾，本质上反映出社会生态的演化问题。就此而言，社会矛盾绝不是通过零敲碎打的方法就能够予以化解的，而是需要出台实施系统、全面、科学、有序的解决方案。

    一个地区的发展不仅仅是一个简单的经济命题，随着经济的启动而产生的社会、自然结构的转型是一个全生态的系统性问题。同时，全生态和谐发展理念强调多样性和多系统互动，这对于社会和谐具有重要意义。浦东全生态和谐发展模式目前仍处于不断形塑之中，其中既承载着昔日的无限辉煌，也蕴含着未来机遇和挑战。综合创新，重点突破，切实把解决本地实际问题与攻克面上共性难题有机结合起来，把经济体制改革和社会其他方面改革有机结合起来，只有这样，浦东全生态和谐发展模式才会更加成熟，浦东也将无愧于历史使命。

        （作者系上海市民政局局长）

共同探索“大社会”长效机制

李友梅

       20年来，浦东开发开放坚持改革创新，努力构建“小政府、大社会”的新型管理格局。当前，在综合配套改革试点战略的指导下，浦东新区正在进一步推动社会建设与管理体制机制的创新。

    浦东新区有许多开创性的社会建设实践，催生了一些独特的社会组织方式。近来，浦东新区又开始一种以政社合作的方式，孵化、扶持社会组织的新探索。比如， 2006年成立了以 “助力中国社会创新，培育公益创业人才”为己任，旨在为初创中的中小型民间公益组织提供多种支持的非营利组织发展中心。这一机构每年孵化20个左右的富有活力的民间公益组织，并以多种形式促使这些组织之间相互交流与合作。由此，我们不仅看到了一批服务于公益事业的民间社会组织的有序成长，也看到了政府主动购买公共服务的政社良性互动机制。这种使社会逐渐养成自我服务能力的机制，值得推广。

    社会发育机制多种多样，但都离不开民间社会组织的主体作用和公民意识的不断成熟。浦东新区是我国经济体制改革的前沿，也是快速全球化、信息化的前哨。这里不仅汇聚着数目众多的现代企业和跨国公司，还有大量工作和生活于此的中高端职业群体和多层次人才。由此产生的庞大社会需求，依赖于浦东新区这一 “大社会”的回应和支持。人们看到，在浦东，许多企业积极参与公益事业和社会活动，逐步形成了 “企业公民”的社会责任意识。同时，有关各方通过创建诸如 《浦东新区企业社会责任导则》等规章制度，共同探索企业与社会相互支持的长效机制。

    回首20年的开发开放，浦东孵化了全国最早的专业社工组织，形成了体现公共精神的市民福利体系，拓宽了社会组织筹资的制度化渠道，构建了多层次灵活的社会服务体系等。可以很自信地说，社会发育在浦东能够享受到很多很好的条件。展望未来，浦东社会建设的任务依然很重，特别是其所面临的 “双重二元结构”问题比其他地方更为突出，对中高端人才的需求更加紧迫。为此，浦东不仅要对经济发展方式快速转变所急需的人才结构配备早作预判，还要在相配套的社会事业和公共服务上及时展开体制机制改革和创新。

  （作者系上海大学副校长、教授）

构筑共治协同社会管理新体系

桑玉成

       加强社会管理和社会建设，需要充分认识社会的意义及其与国家、政府的关系。传统上，社会可区分为公共和私人两大领域。前者是政府活动的领域，后者为非政府活动的领域。然而，近来人们逐渐认识到，社会结构中除了政府和非政府外，还生长出另外一种结构，似政府但非政府、似私人也非私人，即所谓的 “第三部门”、 “中介组织”、 “中间组织”、 “非政府组织”等等。这一社会结构在社会治理和社会发展方面，正发挥着越来越重要的作用。

    就此而言，政府的社会管理应该做好以下两方面工作：一是把握定位，积极承担社会管理职责；二是通过有选择地“为”和 “不为”，培育多元化的社会自治主体，营造公民社会发育的良好环境，使社会自主和自治能力得以加强，进而形成政府与社会有效互动的格局，形成政社共治、官民协同的社会管理新体系。

    由此可以判定，加强政府的社会建设和管理能力，关键之处不仅在于政府自身如何制定政策、如何积极作为，更重要的还是要看政府 “动员和组织”人民本领的能力是否有提高，以及政府发现利用社会资源以协同执政治国的本领是否得到增强。

    在现代社会的治理过程中，所谓政社共治、官民协同是指政府与社会、官员与百姓在形成一种合作共事的关系基础上，共同承担对于社会公共管理事务的责任。这种社会管理新体系，强调了公民在社会公共利益和公共责任方面的主体地位。而在传统的社会治理结构中，人民处于被管理甚至是被管制的地位，政府是管理的唯一主体；政府与人民是一种统治与被统治、管理与被管理的关系。在这样的状况下，人民始终具有一种消极被动的意识，缺乏公共利益概念，缺乏公共事务的责任意识。这种 “两极”态势，会影响到公众对政府的认同和支持度，也大大提升了治理国家、管理社会的难度和成本。

    所以说，构筑政社共治、官民协同的社会管理新体系，是当前以及今后一段时期社会建设和社会管理的重大课题。为此，有必要充分挖掘和利用丰富的社会资源，积极营造共治、协同的环境和态势。而这也会对新时期进一步推进浦东开发开放、推动政府职能转变、提高党的执政能力、提高政府履职能力带来积极的意义。

    （作者系上海市社联党组副书记、上海市政治学会会长）

先行先试促进社会建设改革创新

任 远

       浦东从一个相当大程度的农村地区，逐步建设成为高度发展的现代化城区，经历了低起点、快速度、高水准的发展进程。新时期，浦东新区要在社会建设领域继续保持率先发展势头，有赖于持续不断地推动社会建设领域的改革创新。

    当前，上海正逐步发展成为超大规模的现代化国际大都市，城市公共生活和公共事务管理内容极为丰富，人口多样性、流动性日益扩展，市民需求不断增加。在此情形下，单纯依赖强政府的管理体制越来越难以实现良好的城市治理，形成一个健康、充满活力和有自我组织能力的社会以及建设完善的社会组织体制、社会运行体制显得日益紧迫。

    在这个方面，浦东新区有必要利用综合配套改革试验区的条件，先行先试大力推动社会管理体制创新，让更多的社会领域向社会组织开放，推动跨地域社会组织审批，合理调整政府与社会的关系，推动政府购买服务机制和社会评估。

    具体来看，浦东新区的社会发展具有独特的复杂性：

    第一，作为改革开放的前沿地带，浦东社会发展需面对二元结构破解、大量流动人口进城并逐步实现社会融合、利益多元化和社会分化加剧、社会阶层分化下的社会生活重构以及社会福利体制完善和衔接等多重严峻挑战。这种发展的复杂性，要求在推动社会建设的过程中，将社会体制改革与财政体制、土地制度、福利制度等综合配套起来加以考虑。

    第二，作为与全球生产网络和全球城市体系紧密联系的前沿地区，浦东社会建设要面向全球化。应当看到，全球化的过程影响着城市社会生活的组织方式和价值观。例如，跨国就业和国际移民日益增加，基层社会的组织模式面临着适应国际移民社区的要求。再如，即将召开的上海世博会上有包括联合国儿童基金会、世界环境基金、世界知识产权组织等大批国际组织参加展览，要做好它们的工作，需要主办方进一步转换管理和服务话语，提高交往能力，扩展活动领域，强化社会治理能力。同时，通过加强社会组织间的全球合作，引导国内的社会部门逐步参与全球治理。

    总之，在推动浦东综合配套改革进程中，应该把社会建设领域的综合配套改革作为工作的突破口和努力方向。用社会建设的新思路和新理论来指导未来的发展实践，并依托新时期的浦东开发开放，努力把上海打造成经济社会高度发展的现代大都市。

    （作者系复旦大学文科科研处副处长、教授）

深化“大浦东”行政区划改革

刘君德

       浦东行政区划发展经历了三个时代：开发开放前的川沙时代、开发开放以来大发展的浦东时代以及南汇并入后的“大浦东”时代。浦东区划 “由虚到实”、 “由小到大”、“由乡变城”的全过程，伴随着经济社会的快速发展和城市建设的巨大成就。

    进入 “大浦东”时代，有必要着力完善合理扁平化原则下的大街区、大市镇和大开发区管委会三类模式。这首先是建立在对 “大浦东”政区体制 “大与小”矛盾的分析解剖基础上的，即经济开发、规划建设要求扩大土地规模，而 “共治—自治”的基层治理结构又要求相对划小。大街区、大市镇和大开发区管委会的三大模式，被认为有利于解决行政区划层级与幅度、适度规模与因地制宜、分类指导及基层社区治理结构的矛盾和问题。同时，三大模式也符合 “层级扁平合理、职能相互分离、基层面向民众、目标平稳过渡”的总体改革方向和思路，符合 “大浦东”城区、开发区和镇域三类不同性质和功能的区域实际情况。此外，镇管社区模式在浦东已实施多年，亦取得了明显成效。

    20年来，始终走在全国前列的浦东新区行政区划改革取得了可歌可喜的成就，但也走过弯路，存在一些有待完善之处。例如，功能区域改革面临不少问题，重在 “形态空间”整合的区划改革仍未涉及到深层次问题，等等。为此，必须进一步解放思想，深入贯彻落实科学发展观，积极推进行政区划体制改革向纵深发展。当下首要解决的是浦东南汇两大板块的政区统筹问题，重点在街镇层面，同时着力完善开发区管理体制，科学划定基层行政区—社区的适度规模。

    “大浦东”行政区划体制改革和发展，应沿着以下两个方向演变：一是由治标走向治本，即在深层次改革上下功夫，重点包括区级职能部门职能分解、权力结构调整和职能转变，大力发展社会组织，推进社区共治自治等；二是 “由多变走向稳定”，使行政区划走向相对稳定。

    展望未来， “大浦东”将逐步形成合理扁平化的 “双核”（陆家嘴与新城）、 “多中心” （若干大市镇），两级政府、三级管理的行政区—社区新体制新格局。 “大浦东”区划体制改革的深化，将为我国同类改革试验区提供新经验新借鉴。

（作者系华东师范大学中国行政区划研究中心主任、教授）

科学规划上海市域城市群

郁鸿胜

       党中央、国务院高度重视长三角区域城市群发展。按照此前城市规划统计，长三角核心地区的城市群由53个城市组成，即1个直辖市、 15个地级市和37个县级市。在该区域内，平均每1800平方公里就有一座城市，大约70平方公里就有一座建制镇；总长不超过600公里的沪宁、沪杭、杭甬三条铁路线上，更是密布着20座城市，平均每30平方公里就有一座城市。同时，值得关注的是，在长三角城市群中，上海的集聚和辐射功能绝大部分集中在中心城区的600平方公里以内，区域中心城市的功能有待进一步挖掘和发挥。

    为此，有必要跳出原来城乡规划体系的思维定势，以新时期浦东开发开放、上海 “四个中心”建设和长三角整合为契机，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，提高长三角世界级城市群的综合竞争力。具体来看，可通过规划和建设郊区新城，构筑上海市域城市群，提升城市能级，加强服务长三角力度。

    上海市域城市群应集中研究的重点与方向是：首先，要在了解国内外大都市城市群体系规划的成败经验前提下，提出新一轮上海城乡规划体系和长三角城市群发展的联动关系。其次，在目前上海城镇规划体系的总体布局框架下，以规划和建设市域城市群为目标，提出上海新一轮的城乡战略设想、功能定位和重大布局。最后，提出规划和建设上海市域城市群的重大基础设施和重大体制与机制设想。

    上海市域城市群要规划和建设大城市 （次中心城市）2—3个，一般大城市6—8个，中等城市控制在15个左右，小城市控制在45个左右。这些大、中、小城市不应与城市行政级别直接挂钩，而主要看区位和商情，科学规划郊区城市数量和规模。

    特别需要指出的是，上海市域城市群建设要以新城建设为重点，要与落实中央关于推进农村改革发展的有关决定结合起来。在方法和路径上，上海城乡发展不仅要靠有关综合管理部门和专家支持，更要得到区县政府和其他方方面面的认同。

（作者系上海社科院城市化发展研究中心主任、研究员）