神马文学网地方政府疯狂变相举债是饮鸩止渴
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/27 13:56:05
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字 体崔宇
许多经济学家认为，地方政府特别是县一级政府的竞争促成了30年中国经济增长的奇迹。地方政府“为增长而竞争”的行为偏好，让中央政府在抑制经济过热时往往遭遇地方政府的阳奉阴违，而在拉动经济复苏阶段，地方政府却成了中央政府最得力的帮手。今年上半年，正是地方政府强烈的基础设施投资冲动吸收了商业银行的信贷，进而拉动了中国经济的暂时复苏。
在现行的财政制度安排下（尽管1994年就实行了分税制改革），中央政府仍然主导着财权的划分，地方政府只能被动接受而缺乏征税主导权，地方政府收入有限但支出责任却很大，这带来的一个问题是地方政府要拉动本地经济增长必然面临巨大的资金缺口，由于《预算法》又要求地方政府必须保持预算平衡不得举债，因此地方政府也就不可避免地变相举债。
近几年，地方政府纷纷通过组建地方投融资平台企业来投资基础设施建设项目，由于在平台企业的融资过程中，往往需要地方政府提供土地抵押和财政担保，从而使其背负了巨大的“隐性债务”。特别是2008年底以来，在4万亿中央投资计划的催化下，地方投融资平台企业的数量和融资规模急速膨胀，地方政府这种为短期政绩不计成本的行为将带来巨大的债务风险。
在这轮地方政府疯狂变相举债之前，地方政府的“隐性债务”规模已经不小。据财政部财政科学研究所的一份报告估算，截至2007年底，中国地方政府债务余额约为4万亿元左右，占当年地方政府财政收入（不含土地出让金收入）的143.7%，而2004年国务院发展研究中心的报告估计，当年地方政府债务规模仅在1万亿元左右，似乎地方政府债务以每年1万亿的速度在增加，而且大多数债务都集中在本来财政收入就捉襟见肘的县级以下政府，这就更加增加了地方政府的债务风险。
其中由地方政府投融资平台企业带来的债务风险更引人注目。据不完全统计，目前中国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年上半年，迅速上升到了5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。据财政部财政科学研究所所长贾康估计，上半年企业新增贷款有50%左右进入了地方政府投融资平台。而从历年基础设施行业贷款占新增贷款的比例来看，至少新增贷款中有20%-30%进入了地方政府投融资平台。
之所以说这是地方政府在饮鸩止渴， 主要是地方政府投融资平台运作不透明和约束机制松散很容易带来债务风险，由于地方政府或者为投融资平台直接注入国债资金和土地等作为资本金、或者为投融资平台的银行贷款和信托贷款提供财政担保、或者为投融资平台的股权合作伙伴提供固定回报或溢价回购的承诺，但一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本（事实上投融资平台的基础设施项目回报率都比较低），这些“隐性债务”就必然显性化，变成实实在在的财政负担，而且这种风险最后或者由中央财政和商业银行买单，这是对全体纳税人的剥夺，或者由地方政府增加土地收入来偿还，这又将加剧房地产泡沫，无论如何都对老百姓有害无益。
要遏制住地方政府五花八门的变相举债行为，最根本的是让这些“隐性债务”显性化，以增加地方政府的债务透明度和约束力，比如推动地方政府债券的发行，但今年中国发行的地方政府债券其实相当于“准国债”，因为地方政府不是发债主体，对地方政府并没有太大约束力。而且地方政府债券发行的前提应该是让地方政府真正拥有独立的财产权，否则地方政府很容易推诿塞责，而且还要进一步完善现有的分税制，由于目前的分税制基本停留在中央政府和省级政府之间，而省级以下政府的财政安排并没有统一的标准，这也导致许多县和乡镇一级政府“哭爹喊娘”，不得不成立大量投融资平台企业变相举债。
从目前来看，中央政府似乎已经意识到了地方投融资平台的风险。有媒体报道，审计署近期准备审计和调查银行信贷投向，地方政府融资平台将可能成为此次检查的重点。今年一季度，审计署曾对票据贴现未进入到实体经济提出警告，随后票据贴现业务似乎回到了正轨。但值得忧虑的是，对于地方投融资平台，审计署恐怕不会那么雷厉风行而可能会投鼠忌器，因为收紧信贷将导致太多的烂尾工程。
（本文作者崔宇是《华尔街日报》中文网专栏撰稿人。文中所述仅代表他个人观点。您可以写信至yu.cui#dowjones.com与作者联系。）
本文内容归道琼斯公司所有，任何单位及个人未经许可，不得擅自转载使用。
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在现行的财政制度安排下（尽管1994年就实行了分税制改革），中央政府仍然主导着财权的划分，地方政府只能被动接受而缺乏征税主导权，地方政府收入有限但支出责任却很大，这带来的一个问题是地方政府要拉动本地经济增长必然面临巨大的资金缺口，由于《预算法》又要求地方政府必须保持预算平衡不得举债，因此地方政府也就不可避免地变相举债。
近几年，地方政府纷纷通过组建地方投融资平台企业来投资基础设施建设项目，由于在平台企业的融资过程中，往往需要地方政府提供土地抵押和财政担保，从而使其背负了巨大的“隐性债务”。特别是2008年底以来，在4万亿中央投资计划的催化下，地方投融资平台企业的数量和融资规模急速膨胀，地方政府这种为短期政绩不计成本的行为将带来巨大的债务风险。
在这轮地方政府疯狂变相举债之前，地方政府的“隐性债务”规模已经不小。据财政部财政科学研究所的一份报告估算，截至2007年底，中国地方政府债务余额约为4万亿元左右，占当年地方政府财政收入（不含土地出让金收入）的143.7%，而2004年国务院发展研究中心的报告估计，当年地方政府债务规模仅在1万亿元左右，似乎地方政府债务以每年1万亿的速度在增加，而且大多数债务都集中在本来财政收入就捉襟见肘的县级以下政府，这就更加增加了地方政府的债务风险。
其中由地方政府投融资平台企业带来的债务风险更引人注目。据不完全统计，目前中国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年上半年，迅速上升到了5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。据财政部财政科学研究所所长贾康估计，上半年企业新增贷款有50%左右进入了地方政府投融资平台。而从历年基础设施行业贷款占新增贷款的比例来看，至少新增贷款中有20%-30%进入了地方政府投融资平台。
之所以说这是地方政府在饮鸩止渴， 主要是地方政府投融资平台运作不透明和约束机制松散很容易带来债务风险，由于地方政府或者为投融资平台直接注入国债资金和土地等作为资本金、或者为投融资平台的银行贷款和信托贷款提供财政担保、或者为投融资平台的股权合作伙伴提供固定回报或溢价回购的承诺，但一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本（事实上投融资平台的基础设施项目回报率都比较低），这些“隐性债务”就必然显性化，变成实实在在的财政负担，而且这种风险最后或者由中央财政和商业银行买单，这是对全体纳税人的剥夺，或者由地方政府增加土地收入来偿还，这又将加剧房地产泡沫，无论如何都对老百姓有害无益。
要遏制住地方政府五花八门的变相举债行为，最根本的是让这些“隐性债务”显性化，以增加地方政府的债务透明度和约束力，比如推动地方政府债券的发行，但今年中国发行的地方政府债券其实相当于“准国债”，因为地方政府不是发债主体，对地方政府并没有太大约束力。而且地方政府债券发行的前提应该是让地方政府真正拥有独立的财产权，否则地方政府很容易推诿塞责，而且还要进一步完善现有的分税制，由于目前的分税制基本停留在中央政府和省级政府之间，而省级以下政府的财政安排并没有统一的标准，这也导致许多县和乡镇一级政府“哭爹喊娘”，不得不成立大量投融资平台企业变相举债。
从目前来看，中央政府似乎已经意识到了地方投融资平台的风险。有媒体报道，审计署近期准备审计和调查银行信贷投向，地方政府融资平台将可能成为此次检查的重点。今年一季度，审计署曾对票据贴现未进入到实体经济提出警告，随后票据贴现业务似乎回到了正轨。但值得忧虑的是，对于地方投融资平台，审计署恐怕不会那么雷厉风行而可能会投鼠忌器，因为收紧信贷将导致太多的烂尾工程。
（本文作者崔宇是《华尔街日报》中文网专栏撰稿人。文中所述仅代表他个人观点。您可以写信至yu.cui#dowjones.com与作者联系。）
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