奥巴马能源新政及其战略意义

奥巴马能源新政及其战略意义

管清友
       摘要：奥巴马总统一直秉持环保理念，并试图改变美国面临的能源形势，我们有理由对其能源政策保持谨慎乐观态度。但也应该看到，奥巴马的能源政策在国际社会和美国国内推行也将遇到不小的阻力，也将带给发展中国家巨大压力。奥巴马的能源新政具有极强的经济意义、政治意义和战略意义，中美两国在能源与气候合作方面应大处着眼，小处着手，求同存异，合作共赢，为应对金融危机，改善能源消费方式和应对气候变化做出实质性贡献。
　　大灾难来临之际，人们本能地希望寻找一个“救世主”。从开始参加竞选之初，奥巴马就被人们有意无意地赋予了“救世主”的“功能”。全球气候变化被视为人类有史以来所面临的规模最大、范围最广、影响最为深远的巨大挑战，应对气候变化就是拯救人类于水火之中，挽狂澜于既倒。但是，布什政府不但裹足不前，而且拒绝签署《京都议定书》，甚至否定美国地方政府（州政府）的制度创新。人们希望有人来改变这一切。此时，奥巴马参选总统了，其竞选口号则迎合了人们的期盼，“Change We Need”（变革，我们需要）。
　　奥巴马非常“幸运”，其竞选总统之际也恰恰是金融危机在美国乃至全球肆虐之时，共和党对此不能说束手无策，但也乏善可陈，代表传统美国的麦凯恩自然不是鼎力革新的奥巴马的对手。试想，连中国的精英阶层和普通大众都希望美国人换换口味选一个民间色彩浓厚又主张变革的人来替代共和党的精英，美国民众又何尝不是如此？
　　于是，奥巴马背负着美国人民和许许多多国家的人民的期望走马上任了。美国人很兴奋，欧洲人也兴奋。法国前环境部长布利斯·拉兰德（Brice Lalonde）说，“欧洲为奥巴马寻求可再生能源的许诺感到振奋。”不过，正如我们在古今中外历史上看到的那样，人们总是期望看到希望发生的结果，但结果却未必是那个结果。与其说人们对某一历史人物寄予厚望，倒不如说人们是给自己一个心理安慰。
　　我之所以在此给奥巴马的“粉丝”泼点冷水，倒不是我不看好奥巴马，而是提醒大家，希望越大，失望越大，既然如此反倒不如降低一下期望值，以冷静平和的心态来观察奥巴马及其经济和能源政策。
　　一、奥巴马的环保理念一以贯之，但党派纷争的阻力不可小觑。
　　确实，奥巴马的能源与气候变化政策让人眼前一亮，因为他的态度与其前任小布什总统大相径庭。正如美国着名的中国问题专家李侃如（Kenneth Lieberthal）所说，“奥巴马与布什在气候政策上不仅仅是有所不同，而是完全相反。”
　　从个人理念上看，奥巴马在环境政策上的积极态度具有其一贯性，而并非仅仅为了选举而摆出与其前任不同的姿态。早在2006年，奥巴马就与另一名参议员一起提出了提高燃油经济的标准和鼓励使用替代燃油的议案。他还在一些场合倡导采用新技术改善能效，甚至公开批评美国的汽车制造商没有努力提高能效，改善美国对石油进口的依赖。尽管他的议案因为利益集团的反对没有获得通过，但他的环保理念却得到了宣扬和传播。奥巴马被人们视为积极的环保政策主张者。
　　从党派理念上看，共和党与民主党在气候环境政策上也有较大差别。向来固守自由与少干预理念的共和党，对于政府在环境、气候、与能源上的控制政策采取消极态度，而民主党则更为积极。比如，曾任副总统的戈尔是一个十足的激进主义者，甚至比奥巴马更激进。戈尔曾经在一次演讲中公开宣称，美国应该“停止对碳基燃料的依赖”，并“要求国家致力于在10年内实现电力100%来自可再生能源和真正清洁的无碳能源”。
　　两党的政治信仰差异的不同超越了环保问题本身，使得环保问题政治化。环保问题似乎成为具有“政治正确性”的问题，也是区分共和党和民主党的重要标志。正如美国学者比尔.麦克基本所言，奥巴马总统面临气候大挑战，他必须将气候变化立法和绿色能源投资作为头等大事，必须准备好采取大胆而且政治上不受欢迎的行动。美国总统的职位虽然在共和党和民主党之间易主，但美国的参众两院却没有什么大的改变。即便奥巴马想要推动国际气候谈判进程，他也必须依靠国会来通过有关气候变化方面的立法。而根据美国调查公司盖洛普的调查，近10年来，虽然有IPCC的科学证据和媒体的大力宣传，共和党持此看法的人数居然下降了。2008年76％的民主党相信全球变暖正在发生，但是仅有42％的共和党持此看法。两党在气候变化问题上的认识差距大大超过1997年的52％（民主党）：48％（共和党）。而党内分歧实际上也导致执政党对外环保政策难产。美国学者普特南曾用“赢集”这一概念来概括执政者所面对的国内政治约束条件。所谓“赢集”，是指该国国内政治力量可能接受的谈判方案的集合。“赢集”的大小取决于国内政治博弈、国内政治体制、执政者的偏好和谈判策略。他发现，若是执政党内纪律严明、意见统一，则执政者的自主性较大，“赢集”相应地也就越大。但如今西方主要国家执政党的纪律普遍涣散，这给未来的国际合作抹上了一层阴影。
　　因此，哪个党派成为执政党，谁成为总统或总理直接关系到该国的对外环保政策，也直接关系到全球性的环保或气候协议能否达成。一项国内共识或一项全球协议的达成必须具备许多条件，即在合适的时间，由合适的人把正确的事情做成。作为一个很相似的例子，我们可以回想澳大利亚现任总理陆克文。在气候政策的态度上，陆克文预期前任的差异几乎就像奥巴马与其前任的差异一样大。然而，出于个人的理念以及党派意识形态上的差异，这两个国家在总统轮换后气候政策导向都出现了逆转。陆克文在当选第二天就签署了《京都议定书》，从而使得当时的美国成为唯一一个没有签署《京都议定书》的发达国家。而现在，同样考虑到个人理念以及政党意识形态的缘故，我们有理由对本届奥巴马政府的气候环境政策和全球气候变化协议抱有信心。
　　二、奥巴马能源政策的战略意义。
　　当今世界，能源、环境和气候变化问题已经成为全球最高政治会晤的首要议题。传统意义上的能源、环境和气候变化问题已经被新的安全理念所取代，这三大安全问题交织在一起，成为新的全球问题。作为世界头号大国，美国的环境政策随着一届政府的更替就发生了如此戏剧性的转变。这其中一方面当然有领导人个人认识与理念的原因，但同时也不能忽视来自背后深层次的，关于美国国内经济、外交、安全领域的因素。美国是一个实用主义致上的国家，此次新政府在气候与环保议题上的积极性转变，并不是突然良心发现想充当救世主，而是在新的国内外环境下为了美国下一步的经济、外交、安全利益和保持全球范围内领导力而服务的。看清这些背后的原因，对于我国下一步在气候议题上的全球博弈和国内环保发展策略也会具有很重要的启发意义。
　　在国内经济上，奥巴马并不把同气候变化的斗争看成是美国的负担，而是认为应对气候变化问题与振兴美国经济的工作并不矛盾。并且认为对清洁能源的开发是振兴美国经济的工作的一部分，它能够创造出数百万个就业机会，成为美国经济的新的增长点。从奥巴马迄今为止一些最重要的能源政策中，我们可以清楚地看出其中的刺激经济和增进就业的意义。例如，奥巴马计划在未来的10年中投资1500亿美元来刺激私人开发新的清洁能源，在这一过程中创造500万个新的就业机会。到2015年，使在美国使用的汽车中有100万辆采用油电结合（Plug-in Hybrid）动力，使在美国制造的汽车达到每加仑汽油行驶150英里，这将显着地促进能源利用效率。到2012年使美国的电力有10%来自可再生能源，到2050年有25%来自可再生能源，这是一个最引人注目的指标—这一政策尽管在能源成本上不一定会有立刻的大幅度效率提升，但这一过程通过可再生能源行业所创造的就业相当可观。在创造新的绿色就业方面，除了上面提到的提高用可再生能源发电的比例外，还包括：使用最廉价的、最清洁的、能效最高的能源资源；每年提高100万个家庭的房屋过冬御寒性能；发展和使用清洁煤技术；修建阿拉斯加的天然气管道等。可以看出，奥巴马为应对金融危机而实施的经济刺激计划与应对气候变化的方案并不矛盾，甚至可以实现毕其功于一役的目的。正如关怀科学家联盟”（the Union of Concerned Scientists）主席凯文·诺布洛克（Kevin Knobloch）所言，“在奥巴马看来，解决经济问题与解决能源和环境问题需要采用的方法是相同的。”从全球范围来看，对可再生能源的大规模投资可以创造大量的就业机会。英国前首相布莱尔去年主持撰写的《打破气候僵局：低碳未来的全球协议》（Breaking the Climate Deadlock: A Global Deal for Our Low-Carbon Future）报告也指出，目前有超过200万人受雇于可再生能源行业，1998年至2007年期间，对新环保技术的投资从100亿美元上升到660亿美元。在中国，可再生能源领域估计已经拥有超过100万从业人员，其中60%在太阳能制造和服务领域工作。而根据联合国环境规划署预测，到2020年，全球在零温室气体排放能耗方面的投资将达到1.9万亿美元。目前，全球大约有200万人就职于风力与太阳能产业，其中一半在中国。在巴西，其蓬勃发展的生物能源产业大约每年能创造100万左右的新职位。在德国，到2030年，环保领域的投资大概是现在的四倍，占工业产值的16％，就业人数将超过其汽车产业所吸纳的工人。
　　奥巴马的能源政策的最大阻力来自产业利益集团，特别是汽车制造商。但是，美国的汽车制造商在金融危机中濒临破产，为了获得政府贷款援助，他们不得不向新政府妥协，并把未来发展的重心转向节能型汽车。这一发展方向正是奥巴马能源政策中的重要环节。新技术的采用加上相关立法为其大规模推广保驾护航，长期来看成本会逐渐降低，技术优势将是美国汽车产业的核心竞争力。
　　实际上，与中国改革开放当中的许多制度创新来自地方政府一样，奥巴马的所谓能源新政早已经在美国州一级的政府“摸着石头过河”了。奥巴马所要做的不过是在联邦政府层面给予这些制度创新一个确认，一个合法的名分而已。我们看到，尽管美国联邦政府在过去很长一段时间里对于减排持消极态度，然而地方各州、各市政府却在环保上有许多作为，远远走在了联邦政府前面。例如，2008年9月美国东北部十个州推出美国第一个强制性二氧化碳排放“总量限制和排放交易”方案。这项人称“区域温室气体倡议”的方案，到2014年对这些州发电行业二氧化碳排放总量制定限制，并要求在2018年以前将排放总量减少10%。来自美国全部50个州的八百多名市长宣誓保证他们所领导的城市将达到或超过京都目标。因此，奥巴马所推出的能源环境新政对于美国国内来说并不是一次彻底的新潮革命，而已经有具有相当的政策基础和经验了。
　　在外交和安全方面，奥巴马的能源环境新政也具有很现实的意义。当前美国尚未完全从伊拉克和阿富汗的战争泥潭中抽身，而伊朗核问题、巴以冲突等地区不稳定因素日益严峻。美国想要长期保持在中东产油地区完全的控制地位已经越来越不现实，这也就给美国的石油能源安全带来的严重的威胁。奥巴马提出的“新能源计划”，其核心是能源安全和环境保护。
　　长期以来，美国都是世界上第一大能源消费国和进口国，美国经济严重依赖石油。在2007年美国的能源结构中，化石燃料占84.9%，核电占8.3%，生物质能占3.5%，可再生能源（水电、地热、太阳能和风能）仅占3.2%。而在化石燃料中，石油占39.2%，天然气占23.3%，煤炭占22.4%。
　　2003年以来国际油价持续上涨。持续高位的国际油价、美元贬值以及近期的金融危机，给美国经济带来严重冲击。虽然2008年下半年以来国际油价从147美元/桶的历史高位暴跌至40美元/桶左右，但是，油价不可能长期维持目前的低水平。美国能源信息署（EIA）在《2009年能源展望》中预计，到2030年国际油价将逐步回升到130美元/桶（2007年美元）。奥巴马认为，美国过分依赖进口石油，无论是对经济还是国家安全都构成威胁，美国的能源政策需要进行调整。前副总统戈尔早就指出了这其中的弊病——“我们从中国借钱来购买波斯湾的石油，在燃烧石油的过程中破坏地球”。而奥巴马更是一针见血，他在就职演说中指出，“我们利用能源的方式助长了我们的敌对势力，同时也威胁着我们的星球”。近年来，一些产油国分别建立了石油交易所，并改变或者正在准备改变石油贸易结算货币，此举严重威胁到美元的霸权低位。委内瑞拉、俄罗斯等国近些年的表现也让美国决策层惊醒：过高的油价、对石油进口的过度依赖已经严重威胁到美国的国家安全和全球战略。
　　奥巴马的“新能源计划”中的几条主要政策，包括：提高能源利用效率，降低对化石燃料特别是进口石油的依赖；重视新能源开发，增加投资，鼓励新能源相关技术的研究和应用；以及规定可再生能源发电量，提高燃料经济性标准，降低碳排放。这些政策从长远来看都将降低美国对石油的依赖，增加美国能源使用的安全系数，提高美国驾驭产油国的能力。更深层来看，美国的绿色能源政策具有更深远、更具长远进攻性的战略考虑。国内学者武建东认为，他认为这是比布什直接攻打两伊更伟大的计划，它将使从西亚到俄罗斯和南美的石油国家利益联合体遭遇釜底抽薪式的打击，被迫放弃高油价的利益，自动转换到比美国低得多的全球经济的等级结构之中，从而完成世界力量重组。能源结构的改变将彻底改变世界能源格局，乃至世界经济和政治格局。
　　国际能源署（IEA）在《世界能源展望2008》曾指出，人类当前面临两大能源挑战：保障可靠的、廉价的能源供给，实现向低碳、高效、环保的能源供应体系的迅速转变。能否成功解决这两个问题，将决定未来人类社会的繁荣与否。从奥巴马的能源政策来看，奥巴马的团队显然认识到了能源利用方式改变的重大经济意义、政治意义和战略意义。可以说，以奥巴马为代表的当代政治领袖正在领导一场史无前例的工业革命，这场革命讲改变整个世界格局，而革命的起点就是能源利用方式的改变。
　　三、奥巴马的能源政策将给中国带来巨大压力。
　　奥巴马的环境能源新政策所带来的国际影响广泛而深远。可以肯定的是，奥巴马积极的环境保护政策将有助于国际减排协议的进展。无论对于发达国家还是发展国家来说，美国的加入都是一个巨大的推动力。
　　对于发达国家，尤其是欧洲国家来说，他们迎来了真正的“救世主”。全球气候变化可能导致北大西洋暖流减弱或消失，对欧洲影响巨大。而欧洲主要国家能源消费结构已经从煤炭、石油转向天然气，能源利用效率显着提高。欧盟东扩后，新加入的东欧国家由于经济下滑为整个欧盟减排扩大了空间欧洲国家。欧洲国家热衷于减排，并试图抢占道义制高点和国际规则制定权。然而，欧洲显然还无法替代美国成为全球领导者和主要国际规则的制定者。美国在该问题上长期的不作为态度也让这些国家感到沮丧，同时也面临来自国内的压力——人们普遍担心，本国在减排上所做得贡献将被其他国家的增加排放所抵消。如果美国加入全球减排行列，这将给欧洲国家莫大鼓舞，也无疑将强化并进一步推动发达国家继续推行减排的决心和行动。
　　但是也不能完全忽视的是，尽管美国温室气体减排的长期目标与国际社会的长期温室气体减排目标基本一致，即2050年要比1990年减排80％；但奥巴马的中期目标与国际社会的预期尚有一定差距。奥巴马主张2020年将美国的温室气体排放降低到1990年水平，这大大低于欧盟承诺的减排目标。因此，美国和其他发达国家，尤其是欧盟之间在该问题上的下一步互动值得继续关注。
　　对于发展中国家来说，美国的转变将给这些国家带来巨大压力。许多人认为只有印度和中国有能力把美国拉回到气候变化的谈判桌来，但是当美国真的决心做出转变时，压力就落到印度、中国这样的发展中大国来了。发展中国家，尤其是发展中大国，必须尽快主动地应对美国加入的后京都时代。
　　在全球气候议题上中美长期以来都在相互指责，但其实上双方的“不作为”态度也都同时给对方提供了很好的不减排的借口。中国长期以来拒绝承担减排约束性指标的借口除了坚持自己是发展中国家外，很重要一点也来自于反复强调作为世界人均排放头号大国美国的不作为态度。但是，从现在发展趋势来看，美国在减排议题上日益主动的态度给了中国越来越大的压力。因此，中国在这个问题上已经不能再继续采取消极态度。如何既符合国情又顺应世界趋势地参与到国际减排体系中，是摆在中国政府和学者们眼前非常紧迫的问题。当气候变化议题成为具有“政治正确性”的议题时，所有国家只有两种态度，要么反对，要么支持。而两种态度必然对应着两种后果，支持者成为道义制高点上一份子，反对者则将成为众矢之的，国际形象受损，贸易面临各种形式的制裁。
　　不过，美国试图通过环境政策和能源革命来刺激经济、创造就业，并长远地解决能源效率问题的战略，也很值得中国深思和借鉴。在这个问题上，中美有很大相似性。同样都有严重的对外能源依赖，同样也面临眼前经济危机的困扰，并且同样都出台了巨额的经济刺激方案和预算。中国能否借此机会刺激产业调整，鼓励新的节能技术推广，大幅提高能源利用效率，甚至通过绿色产业刺激经济，率先走出经济低谷？可能的机会已经摆在眼前。
　　中美两国是世界上最大的发展中国家和发达国家，也是世界上最大的两个温室气体排放国，两国每年温室气体排放占世界排放总量的40%。因此，中美两国在应对全球气候变化中扮演着举足轻重的角色。只有中美实现合作才能达成全球协议，应对气候变化的挑战。没有中美之间的合作，全球应对气候变化的努力是不可能成功的。尽管中美两国在应能源和气候领域国情不同，存在诸多分歧，但两国在应对气候变化问题上应从大处着眼，小处着手，求同存异，合作共赢。李侃如和戴维.桑德罗（David Sandalow）在《克服中美气候变化合作的障碍》（Meeting the Challenges of Clean Energy and Climate Change: Pathways to US-China Cooperation）的报告中强调，中美双方要“承认对方观点的合理性”以及“寻求未来承诺性质的共同点”。报告指出，“谈到气候变化和清洁能源方面的合作，中美两国应该往大处想，将目标定得高一些。这是两个伟大的国家在应对我们这个时代最大的一项挑战”。中美两国应站在人类利益的高度看待气候变化问题，并充分利用哥本哈根气候变化会议的机会窗口实现合作，一起提供全球最大公共产品，推动各方将达成全球2050年减排温室气体目标和行动方案。应对气候变化是21世纪人类发展面临的最不确认性的重大挑战，是涉及世界全体人口的最大全球公共产品。如果中美两国都能做出各自的减排承诺，那么就为实现全球减排协议做出实质性贡献。同时也是中美两国第一次在涉及人类社会的最重大问题上实现的第一次全面合作。
　　结语：能源改变命运
　　十八世纪中叶以来，世界进行了三次工业革命：第一次就是英国工业革命。第二次是十九世纪下半叶美国的工业革命。第三次是二十世纪后半叶出现的信息革命。进入二十一世纪，以应对能源危机和全球气候变化为契机，人类可能迎来第四次工业革命—绿色工业革命。绿色工业革命的到来意味着传统的西方工业化道路被修正，发展中国家将不能重复这条道路，人类的价值观将重新回归古老中国“天人合一”的理念，世界经济体系重新走上生态经济之路，人类的文明形态将演化为生态文明。能源，将彻底改变人类和世界的命运。