庞大驻京办去向悬念：为官员服务，利益交织增加裁撤难度

　　驻京办依然在争议中存在或扩张，这不仅牵涉到中央集权体制的权力分配改革，也考验着政府的决策和执行能力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李松

　　坐落于北京后海前井胡同的一座仿古小院——山东省潍坊市政府驻京办，已经失去了往昔的繁华和喧闹。

　　5月17日下午，当本刊记者来到挂着“潍坊之家”招牌的潍坊市政府驻京办时，只见紧闭的大门落满了灰尘，上面贴着“内部装修”的字条。从门前经过的游客中，不时会有导游介绍：“这是全国第一家撤销的驻京办。”

　　在附近居住十几年的居民张大爷告诉记者，以前经常看见鲁字头车牌的小车穿梭于这条胡同之中，打听哪儿是“潍坊之家”。撤销后车辆少了，每天却多了不少来参观、拍照的游客。

　　据了解，根据2009年1月14日山东省潍坊市下发的《市政府驻外办事机构改革实施意见》，该市撤销了市政府驻北京、上海、深圳、海南、厦门、大连等11个办事(联络)机构。

　　《瞭望》新闻周刊调查发现，虽然潍坊市政府驻京办的撤销，引来坊间几乎一边倒的叫好声，但众多大大小小的驻京办，仍在争议中存在或扩张，并已融入到了古都北京的血脉里，最终命运走向还有不少悬念待解。

　　庞大的驻京办

　　5月2日，本刊记者联系采访多家驻京办，对方都以“话题太敏感”为由婉言拒绝，其中南方某省驻京办主任几乎用哀求的口气说：“驻京办那么多，你还是采访别人吧。现在是枪打出头鸟，少说话好。”

　　北京随处可见的地方驻京办，以前在市民印象中，是一个想买到正宗地方土特产或吃到地道地方菜的便捷通道。但如今，人们对它的认识却包含了更多微妙而复杂的情绪。

　　北京现有多少驻京办呢？据不完全统计，现在经国务院批准的由国务院机关事务管理局负责管理协调的副省级驻京办共52个。工作人员约8000人，其中机关约1300人，所属宾馆、饭店、招待所约6700人。

　　另外，各地市驻京联络处有520家左右，各县级办事处和企业自设驻京机构5000余家；如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。

　　“驻京办是计划经济的产物，也是中央集权体制的必然结果。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受本刊记者采访时认为，“由于当年交通、食宿条件差，地方官员进京后有诸多不便，驻京办应运而生，主要为地方官员的生活、会务需要服务，并兼具为地方争取资金物质铺路。”

　　随着市场经济的发展，驻京办功能也在悄然发生变化，主要承担收集信息、接待服务、招商引资三大主要职能。另外，还肩负劝返本地上访者、维护首都安定的职能，这是一项硬性的政治任务。

　　“整顿”似乎虚惊一场

　　最初设立驻京办有其合理性和必要性。但遗憾的是，近年来驻京办在履行职能的过程中，不少逐步异化为“跑部钱进”的阵地，成为某些地方官员来京拉关系、搞腐败、跑官要官的隐秘场所。

　　2005年7月25日，《瞭望》新闻周刊以《“驻京办”：地方第二行政中心？》一文，首次详细揭开了驻京办的腐败沉疴，引起中央高度重视。一贯低调行事的驻京办，也由此步入了普通民众视线。

　　“各省区市、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是跑‘部’‘钱’进。”2006年1月，时任国家审计署审计长李金华在谈到对预算资金审计监督时指出，“这里有一个规范管理的问题，一些部委个别人决策决定一些重大项目的投资。”

　　在对驻京办的一片质疑声中，其每年大笔的财政支出去向，尤其受人关注。有关专家算了一笔账：“如果一个驻京办每年的经费保守地按100万元计算，所有驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。”

　　“这些经费除驻京办工作人员工资、福利开支外，其中很多是支出‘公关’各部委所产生的费用，或是用于地方官员来京吃喝玩乐的开销。”南方某市驻京办一位工作人员向记者坦言，“由于财政管理上漏洞太多，驻京办主任对这些钱有绝对的支配权，花销起来很随意，有时候想不腐败都难。”

　　在一些震惊全国的腐败大案中，不少驻京办官员卷入其中。在此背景下，2006年1月5日，时任中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上明确指出，要“防止和解决一些地方和企业驻京办事机构存在的请客送礼等不正之风。”

　　2006年2月27日，国务院机关事务管理局召开廉政工作会议，各省驻京办负责人全部到会。会议决定，由中央纪委负责调研驻京办，将由国管局具体酝酿拿出驻京办的改革方案，方案首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革。

　　2006年8月底9月初，北京市发改委相关负责人开始走访各地市县驻京联络处。此前，整顿驻京办已被中央纪委和监察部列为2006年四大工作任务之一。

　　2006年11月17日，原国务委员兼国务院秘书长华建敏在国内公务接待工作会议上提出，要坚决清理和取消“小金库”，整顿和规范各地驻京办事机构，切实加强各部门所属中心的管理。

　　可时隔三年，驻京办改革方案尚存悬念。5月19日，记者打开国务院机关事务管理局官方网站，发现以前可随意登录的驻京办管理司页面，必须要填写户名和密码才能进入，意味着这个有关驻京办动态最权威的信息源头，只有“内部人士”才能看到。

　　为此不少人认为，过去的三年，应该是驻京办半个世纪以来最大的一次生存危机。但目前种种迹象表明，这种危机似乎已经远去。而中央出台4万亿经济刺激计划以来，驻京办比往常还活跃。

　　“近几年来罕有驻京办被撤。”山东省某市一位已退休的驻京办主任认为，“搞不动的东西总有其存在的合理性和规范性。”他对撤销驻京办的看法，在驻京办工作人员中极具代表性。

　　揭开利益“生态链”

　　“驻京办问题非常复杂，背后利益纠葛涉及到中央部委、各地方政府以及北京市等方方面面。”中国社会科学院新闻研究所尹韵公研究员对本刊记者说，“裁撤驻京办迄今无下文，主要是因为驻京办生存的深层土壤太肥沃。”

　　对资源配置权力过于集中的有关部委来说，“有些项目资金，在条件相当的情况下，给谁都可以。这个时候，就看哪个驻京办的能量大了。跑得勤和会暗箱运作的，就能获得蛋糕中最大的那块，其背后难免有权与钱的干预与运作。”湖南省某市一位驻京办主任告诉记者。

　　值得一提的是，驻京办对北京的房地产、旅游、餐饮等方面的发展影响很大。据可查到的《2003年北京工业统计年鉴》披露，各驻京办事处在拉动北京内需方面“发挥了重要作用”。

　　据不完全统计，各级政府驻京办的资产在2001年就超过了100亿元，仅2002年，这些驻京办在购房、建房的投资和日常经费开支就高达43亿元，平均每家482万元，比上一年分别增长了23.5%和21%。

　　国务院办公厅曾在1990年7月转发的一份驻京机构清理整顿通知中，明文规定：“各级政府的驻京办事机构一律不得经商办企业，已开办的企业要立即撤销。”可是，在北京市后来的几份文件中均对其产业经营默许，并设有“驻京联络处申请办理经营性实体(宾馆、饭店、餐馆等)”的一项服务。

　　据了解，北京市也曾一度停止了对新设驻京办事处的审批。但2003年4月1日起施行的《北京市经济委员会关于印发〈关于外地政府(企业)驻京办事机构的若干规定〉的通知》，对各地设立驻京办又表现出极大热情。

　　记者调查发现，在所有驻京办中，各大企业的驻京办最受北京欢迎，其次为各县市政府的，而对各省发改委等厅局设立的驻京办并不感兴趣。原因是“各省直属厅局在北京只是跑项目，没有投资相关产业。”

　　“对驻京办的整顿，关键是什么时候出台具体方案的问题。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受本刊记者采访时表示，“可以预见，因涉及面太广，利益纠葛错综复杂，来自各方面的阻力会很大。”

　　去向悬念未决

　　多位受访专家都认为，尽管驻京办存在不少问题，但因为利益纠葛太复杂，目前撤销是不现实的，为今之计，还是要健全体制，加强对驻京办的监督和管理，重新给驻京办以明确的功能定位。

　　“如果仅仅看到驻京办在搞腐败，就把板子全打到他们身上是有失公道的。”全国政协委员、中国民(私)营经济研究会会长保育钧认为，应该从中央与地方的关系上，从体制上剖析这一现象的深层次原因。

　　“如果各个部门都在各自的条条块块里分钱，对地方政府就会有很大的吸引力。”中国人民大学教授毛寿龙认为，从根本上说，驻京办之所以存在问题，并不是因为地方政府或者企业在北京设立了这些办事机构，而是因为各部委在相关项目审批程序的公开透明上存在问题。所以，治理的关键还是约束这些部门的权力，尤其是财政上的权力不要太大。

　　首都经贸大学公共管理系张智新副教授认为，驻京办中的腐败现象并非错在驻京办，而源于两个关键制度的缺失：一是中央和地方之间责权利的划分尚不明确、合理；二是中央各部委以及其他领导机关在权力运行上还存在机制不合理、监督不到位等问题，也缺乏对地方和企业“跑部钱进”进行预防、限制和规范的法律、法规。

　　“驻京办问题远非一撤了事那么简单。如果根本性问题没有解决，即使撤掉驻京办，它也会以各种形式长期隐性存在，与其让它半地下，不如让其公开来规范它。在中央集权体制下，需要有强力措施来达到资源分配均衡，涉钱涉物的分配和使用方向，要尽可能透明化和规范化。”尹韵公研究员表示。

　　“驻京办这样的机构，是旧体制遗留下来的病灶，而且随着时间的推移，越来越显得弊病重重。”中国人民大学政治学系张鸣教授认为，“目前这种权力和资源过分集中的体制不改变，驻京办就没办法真正消失。只有把这些不合理的体制因素改变了，驻京办才能从人们的视线里逐步消失。”

　　“在网络时代，已不需要在外地设立一个专门机构来联系工作。”齐善鸿教授认为，“驻京办撤销不太现实，但其定位与功能应尽快转型，更多地为普通老百姓服务。在市场经济条件下，方方面面利益繁杂各异，驻京办需要代表地方及百姓反映诉求、反映民情，这才是它真正应该发挥的重要功能。也就是说，驻京办的职能必须明确，不能从事的行为必须有相关规定给以禁止。”

　　看来，驻京办是转型还是撤销，去向悬念未决，它依然在争议中存在或扩张，这不仅牵涉到中央集权体制的权力分配改革，也考验着政府的决策和执行能力。□

记者揭开驻京办神秘面纱：撤销驻京办是伪命题

　晨报记者王海鹏

　　新闻内存

　　驻京机构过万家

　　目前，经国务院批准的由国务院机关事务管理局负责管理协调的各省、自治区、直辖市，副省级城市、计划单列市、经济特区，中央驻香港、澳门联络办公室，一汽、东风集团公司，新疆生产建设兵团驻京办事处共52个，其中正厅级30个、副厅级3个、市正局16个、正处级3个。工作人员约8000人，其中机关约1300人，所属宾馆、饭店、招待所约6700人。

　　另外，各地市驻京联络处约有520家左右，各县级办事处和企业自设驻京机构5000余家，如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。

　　核心提示

　　“某地驻京办工作人员套用警车牌照”，“许昌、漯河地区驻京办买90箱假茅台酒”，“潍坊撤销了驻京办”。最近一段时间，驻京办再次成为舆论焦点。驻京办的工作是什么？驻京办工作人员如何面对舆论的“撤销”质疑？驻京办该走向何处？日前，晨报记者实地走访了三家驻京办，试图揭开驻京办的神秘面纱。

　　样本调查

　　某省级驻京办现状

　　■大事记：一年接待领导300余次

　　“办实事，办好事，多办事”这是某省领导在驻京办2008年大事记册子上的题词指示。

　　这本大事记提供的部分数字如下：2008年驻京办接待省级领导310次，在京1300余天，厅处级领导1200多人次，在京4600余天，平均每天接待省级领导3.8人次。共接访劝返进京上访1171批1731人次，其中集体上访23批293人次。共收集编发各类信息13000余条，报送省委省政府3000条，省领导批示12条，信息采用量及领导批示数位列省政府驻外机构第一位。承担省委、省政府在京举办重要活动18次 ，邀请各方面领导400多人次。

　　和大多数省级驻京办一样，该省驻京办1958年经国务院批准成立，为正厅级建制，下设办公室、业务处、信息处、接待处、驻京单位党委等五个处室和一座大厦。这家办事处作为所在省在北京的重要“窗口”，办事处代表省委、省政府与在京的中央国家机关、北京市党政机关建立联系，收集、整理、报送政治、经济、科技、商贸、金融等方面的信息，为省领导、省直部门在京公务活动提供政务联络、接待服务，联络在京人士，协助省内各有关部门做好与北京的经济、科技、人才、商贸等方面的交流与合作。其实和大多数驻京办一样，承担接待服务、收集信息、招商引资引智、劝返上访维护首都安定四大基本功能。

　　■通讯录：工作人员的办事宝典

　　记者来到该省大厦5层，首先找到驻京办的业务处：负责人老林在这里已经工作17年了。老林的桌子上有一本红色小册子格外醒目，这本“在京人士通讯录”已经被主人翻得很破旧了：里面密密麻麻记录着领导干部、文化体育等各领域精英名人的详细联系方式，这也许是驻京办工作人员的必备办事宝典。老林说自己1992年就开始在驻京办工作，“当时也就是一个小招待所，主要工作是安排省里来人吃住，那时买火车票是头等任务。”省驻京办在1996年后发展壮大，和很多兄弟省市一样也盖起了大厦，同时为了增加收入开设了三家公司，涉及劳务、经贸和特产。 “那个时期驻京办都比较穷，基本都办公司，很多都靠礼品服务部倒腾当地特产贴补费用”，老林说，后来中央规定不允许政府机构搞经营我们就撤了公司。进入新世纪，驻京办的工作重点开始围绕当地企业展开，“我们组织来北京发展的当地企业家成立商会，促进经济发展”。

　　老林说自己也看过《驻京办主任》那小说，“一看那哥儿们就不是真正了解驻京办，哪有那么来劲。”他说：“中国是人情社会，办事情离不开人情，我们办事情则主要是靠乡情维系。”据悉，每年驻京办都会开新春团拜会，分批次把各个领域的老乡请来聚一聚联络一下感情，说着老林从办公桌旁抽出一个红色大礼品袋，“价钱不多，价值不高，保质期不长”，他一边打开一边念叨说：“就是一些我们的土特产，名牌瓜子、糖果，还有介绍当地发展的书籍，让老乡领回去可以在北京感受一些家乡的味道。”只知道给领导办事却忽略人民群众也是驻京办被人诟病的一个原因，对此，老林坦言如果不算处理上访，确实和群众接触不多，“老百姓有事潜意识里也不找我们，遇上交通事故会找警察，遇上难事会找老乡”。

　　■400万：省级驻京办的年财政预算

　　隔壁的接待处有三个工作人员，新来的小王自小在北京长大，从省里调到驻京办也是出于考虑家庭原因。他说，在这里比原来干活要累，现在搞接待不比在机关办公室，事情比较杂，稍一疏忽就出问题。他还抱怨说：“现在开会不像以前谁召集谁接待，有些中央部委召开的会都直接让我们驻京办自己去接人。”

　　由于该省的大厦已经承包给本省的一家上市公司经营，所以现在驻京办接待领导去吃饭消费也要记账，六折优惠每月结算。这座大厦每年向省财政厅上交400万元。驻京办老林说，这钱都不经过驻京办的手，“现在我不愿意插手经营，更不愿意搞什么公司。”老林透露，驻京办一年有不到400万元的财政预算，“除了现在的27个正式人员之外我们还要养活20多名退休的老同志，最大一个已经有100岁了。”老林说，预算是刚性的，每年最多增长10%。 记者采访老林时，他正忙着给省里新茶进京推介找会议地点，这样的大活动在驻京办一个月至少一个。

　　老林所在的省驻京办是这样规划未来的：到2010年经营一个一流网站和期刊，实现经济社会效益双赢，到2015年建设一个总面积在6万平方米的两栋组合楼，作为本省在京的标志性、形象性名片。

　　很多人都认为驻京办经费充裕花钱随意。而通过调查发现，是有个别经济发达地区驻京办经费富裕，但大多数地区驻京办有着严格的预算，经济上并不富裕。

　　C地区驻京联络处江主任，刚刚来京上任两个月，之前在地方组织部工作，“来驻京办还真不是什么肥缺，一大半的精力都得用在接送上访人员身上。我现在的工资一个月也就2000元出头，挣着地方(水平)的钱，在首都北京消费，以前不用管创收，现在不弄根本不够，一年才给我们5万财政预算，剩下的就得靠餐厅和特产自己去挣，要不然自己的电话费也没地解决呀。记者在这家驻京办的电话机上看到贴有”长话短说，节约话费”的提示，采访的一个小时内他简短地接了10个左右电话，一半都是和上访有关。驻京办是肥缺还是苦差和当地经济有直接联系。江主任举例说，听说南方某港口城市的驻京办在全国都是最牛的，一年两千万预算，必须花出去，不花完都不行——“我们穷地方想都不敢想，只能自己创造条件。”

　　撤留之争

　　驻京办官员淡然面对

　　■潍坊撤销只是特例？

　　一石激起千层浪，潍坊率先撤销驻京办引发了驻京办该撤该留的舆论交锋。北京大学政府管理学院教授李成言说：“我觉得潍坊驻京办正式宣布撤销，这的确是一个标志性的意义，这一事件最重要是能够给我们一个启示，就告诉我们在北京这些驻京办是完全可以撤销的。”

　　在媒体一片喊撤的热论中，没有一家驻京办主任勇于出来现身说法，那些身处其中的驻京办官员又是如何看待潍坊撤销驻京办事件的呢？记者试着联系几家驻京办，对方都以“太敏感”而拒绝采访，有人直言这个时候“容易枪打出头鸟，什么都别说最好”。

　北方B市驻京办办公室主任孙先生在记者答应“不拍照，不留名”后，道出了自己的态度——“不足挂齿”。

　　“潍坊撤了不代表它将来不再设，潍坊撤了，不代表全国都跟着撤，我们也是地市级联络处，到底是撤是留要看当地政府和人大的决策。只要地方还有需要就要保留，如果论证后确实没有需要了撤了也无妨。”老孙的话滴水不漏，却也暗示了潍坊撤销只是特例。没有任何示范作用。

　　记者在某省驻京办主任老林那里得到类似的回应，“潍坊撤了，全国人民都知道，可它到底因为什么具体原因撤的好像人们都不怎么关心，媒体也好，专家也好，都是只知其一不知其二，光知道嘴痛快了！”潍坊驻京办到底是因为什么被撤销的呢？据报道，潍坊市本次撤销的11家驻外办大部分都在搞经营，由于有的驻外办经营不善，有两家办事处已经累计欠款2000多万元，有三家办事处已经停止开展业务，因此，潍坊市的撤销举措也是减少公共财政的浪费。

　　■驻京办是腐败温床？

　　晨报的调查结果显示：80%以上的公众对驻京办没有好印象，更有人总结 “顶着政府的名头办公司”和“迎来送往”、“跑部钱进”成为驻京办的“三宗罪”。说到这，就不得不提到那部畅销小说《驻京办主任》。驻京办真如小说所言那样，是腐败温床吗？

　　据说《驻京办主任》的作者具有特殊身份，曾担任某市落马书记的秘书，在官场生涯被迫中止后，改行写起了小说，就以驻京办作为标本影射官场腐败。“那小说我们也翻过两眼，这家伙在驻京办呆过一段时间，后来干不下去了，开始连编带抖落，满足读者猎奇，看着是过瘾，可现实不是那么回事呀！真要那样还了得？”B市驻京办业务处张处长这样对记者说。

　　小说不是现实，现实却残酷：近年来在一些震惊全国的腐败案件中，多有驻京办工作人员的身影，比如河北省李真案中的河北省驻京办原主任王福友、成克杰案中广西驻京办事处原副主任李一洪、沈阳“慕马案”中沈阳驻京办原主任崔力。驻京办存在的腐败问题和种种违规行为，引起了中央高层的关注。2006年，调查整顿驻京机构被中纪委列为重点任务之一。前任国家审计署审计长李金华在谈到对预算资金审计监督时直言：“各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是‘跑部钱进’。”

　　某省驻京办业务处林处长告诉记者，驻京办并非外界想象的那样无所不能，更没有小说《驻京办主任》里的人那样手眼通天、神通广大的人物。在政府机构里，最大的权就是人权和财权，而这两点驻京办都不具备，别看它在北京实际上远算不上核心行政单位。“我们这的副科级以上人员都必须是省里派来的，财务走预算制，就连日常工作开销报起来都严格规定，处长的权限是一千元，主任的权限是一万元，一万元以上必须党委讨论通过，所有报销都有内部审核员双重签字审核。”

　　■该撤销还是整体转型？

　　“2006年，中纪委提出过彻查驻京办，但几年来，为什么罕有驻京办被撤？我坚持认为，搞不动的东西总有其存在的合理性和规范性。”说这话的是原潍坊市驻京办主任退休老主任徐天增，他对撤销驻京办有着不同的看法。

　　面对驻京办撤与不撤的话题，某省驻京办林主任反问记者“出了问题就都要撤销吗？”一连串反问后他表示，那些不规范不办事的可以撤销，而那些规范的、注册的、办实事的想撤掉都难。这位主任曾专门写过一篇文章论述如何开创驻京办工作新局面，写出了驻京办的重要性和职能转变，文中引述毛泽东 《论十大关系》观点：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这么复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。他说驻京办由地方政府派出，常驻首都，自然成为中央与地方关系的连接点之一，近年来又承担着省内进京人员的接访劝返维护首都稳定的重要职能，不能说撤就撤。

　　B市驻京联络处老刘则用汶川大地震期间的一个例子说明自身存在的必要性，当时我们市要在第一时间派救援队去灾区，可是那时航班多紧张呀，最后还是我们联络处做工作协调了民航的航班保证如期抵达灾区，这样的工作总不可能让地方现派人来北京找人家民航吧！C地区驻京办主任老江则表示，对于他们那些偏远地区来说，不可能什么事都派人来北京，光飞机票就来回近一万元。

　　对于驻京办该撤销还是整体转型？小说《驻京办主任》作者王晓方曾表示：驻京办转型，应以香港驻京办为样本，为市民服务，而非为官员服务。

　　编后语

　　撤销驻京办是伪命题

　　在许多人眼中，驻京办是迎来送往的代名词，是各地美食的代名词，是“跑部钱进”的代名词。其实，许多企业也有驻京办，其功能和职责也是迎来送往拉关系，但为何媒体从不关注质疑其行为呢？原因就在于驻京办官员是具有行政级别的公务员，其行为必然要受到政府和媒体的监督和质疑。晨报记者的调查并不能解决驻京办的功过和是否该撤的问题，但通过调查我们可以发现，驻京办既可以成为接待各地官员的驿站，也可以成为服务各地群众的窗口。关键看今后各地政府是否能根据新的形势和环境，切实调整驻京办职能，规范驻京办的管理。这个问题搞明白了，驻京办该撤该留就是一个伪命题。