中国适合走什么样的城镇化道路？

    中国正在经历世界上有史以来最大规模的农民向市民地转移过程，城镇化进程速度也是世界上最快的。改革开放30年，中国人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，2009年中国城镇人口已达6.22亿，城镇化率46.6%。但中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文8月7日在海口召开中国“十二五”农村改革国际论坛上表示，中国城镇化率被严重高估。他说：“因为在目前统计的6亿城镇人口中，包括1.5亿农民工在内，至少有2亿人并没有享受市民的权利。”

    可以肯定的是，城镇化不仅带来了大规模基础设施和城镇住宅的投资需求，而且大规模农村人口转移和生活方式变革还创造了巨大的消费需求，成为中国经济持续较快增长的强劲动力。未来一个时期，中国推进城镇化，要以提升城镇化质量为战略方向，以促进农民工市民化为战略重点，以体制创新为战略保障，逐步形成有中国特色的城镇化模式。国务院发展研究中心副主任卢中原在“中国城镇化的问题与对策”的专题演讲中表示，用城市化来包容城镇化就可以了，他指出：“城市化是中国扩大内需特别是消费需求的重要来源。”

    城镇化动力之源

    2008年中国人均国内生产总值达到3268美元，按照世界银行的标准，已经由低收入国家进入中等收入国家行列。经济快速发展带来的经济结构深刻变化，最终要体现在城乡结构和空间结构变化上，促进了经济活动和生产要素向城镇化区域集中。

    国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣在“2010年发展中国论坛”上发言指出：改革开放以来城镇化发展，大致以1995年为界可分为两个阶段：第一阶段为1978年～1995年，是城镇化恢复发展期，这个时期乡镇企业吸收非农产业就业人数占同期中国非农产业新增就业总数的43.3%，农村人口转移在很大程度上带有“离土不离乡”的特征，城镇化率由1978年的17.9%提高到1995年的29.0%。第二阶段为1996年～2008年，是城镇化加速发展期，上世纪90年代后期应对亚洲金融危机加大城市基础投资，特别是“十五”规划提出城镇化战略后，城镇化呈现加速发展态势，城镇化率从1996年30.5%提高到2008年45.7%，成为新中国成立以来城镇化率提高最快的时期之一。

    上世纪80年代的轻工纺织、90年代的家用电器，到近年来的住房、汽车，消费结构的不断升级使每个阶段都有“高增长”产业支撑经济的高速增长，吸纳大量农村劳动力进入城市，制造业和服务业成为吸纳农村劳动力转移最主要的领域。资本、劳动力等生产要素流动加快，并向收益率高的城市特别是大城市区域集聚，加之民营资本在完成积累，经济实力增强后，大量进入房地产开发项目和城市经济发展领域，也拓展了吸纳农村人口转移的空间。

    积极主动参与经济全球化在推动城镇化的同时也改变了城镇化的区域结构。我国沿海地区大规模吸纳国际资本和产业转移，使其成为参与国际分工和竞争的主要载体，特别是长三角、珠三角和京津冀三大都市经济区成为吸纳农村人口转移的主要地区。为应对亚洲金融危机挑战，从1998年起实施积极的财政政策，加大对城市道路、供水和污水处理、煤气等项目建设的投入，为城市扩张创造了条件。近年来，一些地方政府在“经营城市”的理念下，通过土地批租和土地担保等手段拓宽城市建设融资渠道，客观上加快了城市建设，城市建成区面积迅速扩大，拓展了城市发展空间和人口容纳能力。

    王一鸣认为，工业化快速发展是城镇化加快的基本动力，而市场化加快了生产要素流动，从而推动了城镇化进程。中国城镇化进程加快是工业化、市场化、全球化等各种力量共同推动的结果，政府推动也发挥了重要作用。

    城镇化面临的挑战

    据公开资料显示，2007年中国农村外出务工劳动力为1.26亿，约有三分之二进入地级以上大中城市就业。农民进城是中国城镇化最大的特点，核心就是要实现农民工市民化。虽然这部分人口在统计上已被计入城镇人口，但由于无法在住房、教育、医疗、社会保障等公共服务领域享有与城镇居民相同的待遇，事实上没有完全市民化，由此带来了就业、住房、子女教育和社会保障等一系列问题。城镇化加速推进在推动中国经济快速发展的同时，也带来了非市民化农民工大量增加、城市空间过度扩张、占用耕地和生态环境压力增大等问题。

    王一鸣指出，如何创造更多的就业机会，扩大就业空间，是城镇化进程面临的突出问题。随着中国工业化进入资本密集度提高阶段，资本投入迅速增加，资本有机构成提高，资本对劳动的替代加快，就业对经济增长的弹性较以往降低。加之一些地方政府在推进城镇化过程中，资源集中用于城市建设，而创造的就业机会不足，造成部分城市发展中的产业“空心化”问题。还有一些地方通过调整行政区划来扩大城市辖区面积，但产业并未得到发展，创造的就业岗位十分有限。

    相对于巨大的人口规模，中国耕地资源十分有限。但在工业化、城镇化的快速发展过程中，一些地方以非市场化的方式低价征用土地，高价出让获得差价收益，将农用地转为城市建设用地作为变现建设资金的重要手段，造成耕地大量被占用。全国耕地面积不断减少，从1996年的19.51亿亩减少到2007年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.38亩。

    王一鸣总结城镇化面临的主要挑战指出：农民工非市民化问题、农民工就业问题、城市过度扩张问题、城镇化土地问题、生态环境问题五个方面。

    中央党校研究室副主任周天勇在接受《中国发展观察》记者采访时表示：“中国未来30年，特别是未来的10年中，发展道路选择方面，除了正确处理发展与人口、资源、环境的关系外，最需要调整的四个重要方面是：适合国情地加速城镇化、扩张第三产业、促进小企业的发展、实施赶超型的科技进步战略。” 他也提倡用城市化来包含表述城镇化，认为发展第三产业，从战略上讲，首先，要加快推进城市化进程，提高城市化水平；其次，应当制定第三产业发展战略和规划，并且行之有效地加以实施和推进。

    中国城镇化模式

    虽然国际金融危机使中国经济发展的外部环境和内在条件都将发生明显变化，但城镇化加快发展的进程不会改变。全球增长模式深度调整，外部需求扩张在短期内难以恢复到危机前水平，我国扩大国内需求和增强经济发展内生动力的压力明显增大。加快推进城镇化是扩大内需，增强中国经济增长动力的重要途径。王一鸣说: “未来一个时期是中国推进城镇化的关键时期，城镇化率仍将保持每年提高1个百分点左右，并可能在2013年～2015年超过50%，这将为城乡二元结构转换、推进城乡一体化发展创造十分有利的条件。”

    农民工市民化是未来一个时期推进城镇化的主要任务。坚持“以人为本”的理念，就是要将农村人口转移和解决转移人口就业、居住问题放到更加突出的位置。要将有稳定就业岗位的农民工和因城市建设征地失去承包地的农民转变为市民为重点，通过推进农村土地流转，改革户籍制度，方便有稳定职业的农民工就地落户、将农民工纳入城镇社会保障体系等制度创新，加快推进农民工市民化进程。

    统筹城乡发展，就是要突破传统的思维定式，把城市和农村的经济社会发展作为一个有机整体来统一规划和通盘考虑，把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹加以解决，这就要求将城市规划和农村规划整合起来，促进城乡规划一体化。国家行政学院经济学部副主任张占斌认为：近年来，我国统筹城乡资源配置和推动城乡一体化的思想，成为我国占主导地位的社会思潮，日益被人们接受。国际经验表明，占主导地位的社会思潮影响政府的体制与制度安排，是决定一个国家和地区发展的最根本因素。

    在周天勇看来，符合中国国情的城市化道路应该解决三个方面问题：首先，改革户籍和人口管理制度，实现人口的自由居住和迁移。其次，城市中工作和居住法定时间的所有人口，都有权享受同一城市均等和公平的公共服务，并且不得有原住民与新住民不同身份的制度性歧视。再次，改革土地、地方财税和住房制度，让农村转移入城市的人口有体面的家庭和能够团聚的安居住房。（沈 刚）