神马文学网解读《烟草控制框架公约》（一）
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解读《烟草控制框架公约》（一）
作者: 赵百东 江泽民：中国是一个地域辽阔、人口众多的发展中国家。烟草在我的流行有比较长的历史，各地区烟草的产量、吸烟的人数以及人们对吸烟的认识，都有很大的差别。我国政府从实际情况出发，在控烟工作方面作了很大的努力。在广泛、深入进行宣传的同时，颁布了有利于保障健康、推动控烟工作的法规，并加强了控烟的科学研究和国际学术交流。我们对成年人积极进行正面教育和引导，提倡文明、健康的生活方式。对中小学生、未成年人吸烟采取了严格限制的措施。
——摘自江泽民1997年8月24日在第十届世界烟草或健康大会开幕式上的讲话。
随着秘鲁2004年11月30日正式批准《烟草控制框架公约》（以下简称“公约”），成为第40个批约国，公约生效条款中所规定的批准国家数目已经达到。根据世界卫生组织12月1日在日内瓦宣布的消息，公约将于2005年2月28日，即第40份批准文书交存于保存人之日后的第90天，正式生效。
本刊特约请国家局外事赵百东博士撰文，全面介绍《烟草控制框架公约》的制定过程以及相关内容。
为了使烟草从业人员对公约有一个初步的了解，本文试图从八个方面，对其制定过程中的一些具体情况，以及公约文本的相关内容作简要介绍。
一、世界卫生组织制定公约的起因
20世纪，随着科学的发展，越来越多的证据表明吸烟可能导致某些人类疾病，人们对“吸烟与健康”问题的认识也逐步加强。世界卫生组织从开始的广泛宣传“吸烟有害健康”，逐步发展到集中专门力量，开展全球范围的控烟工作。公约就是这种控烟工作的产物。
在上个世纪研究人员发表的大量“吸烟与健康”研究文章中，一些产生较大影响的有：
1934年，我国科学家吕富华在德国佛莱堡（Freiburg）大学留学期间（1933-1936），首次以实验证明烟草焦油对家兔的致癌性，其论文《关于家兔涂布烟草焦油致癌的研究》发表在《法兰克福病理学》杂志上。
1950年5月27日，美国科学家雷闻（Morton Levin）在《美国医学会杂志》上发表研究论文，第一次将吸烟与肺癌联系起来。
1952年12月13日，英国科学家杜乐（Richard Doll）和希尔（Bradford Hill）在《不列颠医学杂志》上发表研究论文，指出重度吸烟者得肺癌的几率是非吸烟者的50倍。
1957年7月19日，美国科学家温德尔（Ernst L. Wynder）发表了其通过动物实验，而非流行病学调查证明“烟草致癌”的科学报告。
1965年，英国伦敦皇家内科医学院的科学家发表了关于每日吸烟数量和肺癌发病率以及死亡率关系的研究论文。
从20世纪50年代开始，世界范围内的“吸烟与健康”研究发展很快，到1970年，关于“吸烟与健康”的论文就有14500多篇，而从1970年到2000年的30年间，研究人员发表了超过10万篇的论文，研究向更高水平发展。在大量的研究论文中，美国科学家霍夫曼等发表的关于卷烟烟气中44种有害成分的确定，即著名的霍夫曼清单，对当今降低卷烟有害成分的研究起到了较大推动作用。
世界卫生组织的报告指出，目前全球有13亿吸烟者，其中8亿在发展中国家，每年因吸烟导致疾病而死亡的人数为490万，到2020年，吸烟导致的死亡人数将增加到1000万。烟草的流行正在向发展中国家蔓延，全球每天有8万至10万的年轻人开始吸烟。
二、世界卫生组织希望达到的目的
公约在第3条“目标”条款是这样描述的：“以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响”。具体讲，世界卫生组织希望通过公约最终达到下述目的：
（一）禁止烟草广告和促销及赞助。世界卫生组织始终坚持应该在世界范围内禁止烟草公司及烟草公司代理商所进行的烟草广告和促销活动。并举例说，万宝路的广告是一个成功的典范，也正是由于这则广告，使得菲里普·莫利斯从一个不起眼的烟草生产商成为世界最大的烟草公司。许多非政府组织以及有关国家政府早已认识到，阻止儿童及青少年吸烟的最有效方法就是完全禁止烟草广告和促销。世界卫生组织的数据表明，在美国以及其他富裕国家中，有80%的吸烟者是从十几岁就开始吸烟的，而且在一些经济较不发达国家，开始吸烟的年龄还在下降。
世界卫生组织指出，为了阻止烟草的传播，减少当代和后代吸烟者人数，必须禁止烟草广告、促销以及一切形式的赞助活动。必须作到：禁止在年轻人较容易接触到的媒体上做烟草广告，这些媒体包括路边广告牌、电视、广播等；禁止对一些有大量年轻人参加的群体活动的赞助，如音乐会、体育比赛等；禁止在年轻人使用的日用品上面推广烟草品牌、企业徽标，这些日用品包括如衣服、饰物、玩具等；禁止免费分发卷烟样品。
（二）消除烟草公司的政治影响。世界卫生组织强调，与烟草利益相关者不得参与有关烟草和健康的立法活动。政府应拒绝来自烟草业的资助，政府官员和烟草业之间的利益关系应该透明。烟草公司应公开其用于政治赞助的所有开支。
世界卫生组织认为，跨国烟草公司一贯利用其政治影响对烟草控制的立法进行削弱，指出有必要限制烟草公司在国家和全球健康政策制定中所施加的强有力影响。在限制烟草公司活动的同时，世界卫生组织还要求限制烟草公司的附属公司进行有关游说和政治赞助。
世界卫生组织强调《烟草控制框架公约》应该鼓励和支持鉴别以及公开烟草公司通过第三方利益团体对有关政策制定施加影响，并敦促缔约方对烟草公司在本国开展的影响国家政策制定活动进行监督和调查，公开调查结果。世界卫生组织应该制定在发展中国家限制烟草业进行政治活动的有关措施，并提供必要的资金支持。
（三）对烟草实行非正常贸易措施。世界卫生组织认为，由于卷烟产品能够使人产生依赖性，因此适合于一般产品的贸易措施不应该适合于烟草产品，并希望在双边和多边贸易协定中，将烟草排除在外。
世界卫生组织主张《烟草控制框架公约》应该保护国家以及国际烟草控制措施，而不能因正常贸易协定和出口政策而使之受到削弱。对烟草应该采取国际上类似于环境污染物，如有毒废弃物、农药等的管理措施，该类物资的运输应受到有关国际公约的管制，如控制危险物越境转移及其处理的《巴塞尔公约》和关于消耗臭氧层物质的《蒙特利尔议定书》。
由于跨国烟草公司为了扩大国外市场占有率，纷纷增加在别国的投资，如亚洲国家和东欧国家，因此这种境外投资活动也应该受到一定的限制。
（四）实行信息全面公开。世界卫生组织坚持认为，所有人都有权获得有关烟草制品依赖性和其有害性的全部信息，烟草公司及其代理商有义务表明其一切业务活动符合国内法和国际法的要求。
世界卫生组织希望《烟草控制框架公约》能够类似于1992年的《生物多样性公约》中的有关规定一样，对一些可能给环境带来变化的生物体的信息进行全面披露。《生物多样性公约》在第19条“生物技术的处理及其惠益的分配”中规定：“每一个缔约国应直接或要求其管辖下提供以上第3款所指生物体的任何自然人和法人，将该缔约国在处理这种生物体方面规定的使用和安全条例的任何现有资料以及有关该生物体可能产生的不利影响的任何现有资料，提供给将要引进这些生物体的缔约国。”
对于烟草产品，世界卫生组织强调烟草公司必须承认烟草的依赖性和有害性，并且停止带有欺骗嫌疑的营销、推广活动，因为这些活动往往使烟草和自由联系起来，而淡化了吸烟危害。
因此《烟草控制框架公约》应要求烟草公司提供全面的信息披露，而主权国家应该负起保护其公民的责任来。
（五）敦促各国采取强有力措施。《烟草控制框架公约》中任何协调一致的措施必须采用最严格的标准，这些措施对于主权国家和区域组织来说应该是最低标准，而不是最高标准。世界卫生组织引用了1990年《儿童权利公约》第41条的规定，即：“本公约之任何规定，不得影响下列规定中，对儿童权利之实现有更大贡献之条款规定：一、签约国之法令。二、在签约国具有效力之国际法。”
最终，《烟草控制框架公约》在第2条第1款中明确指出：“鼓励各缔约方实施本公约及其议定书要求之外的其他措施，这些文书不应阻碍缔约方实行符合其规定并符合国际法的更加严格的要求。”
（六）烟草公司应对产品的危害负责。责任问题属于国际民法和刑法的范畴，世界卫生组织坚持烟草公司应该对其产品过去、现在和未来所造成的危害负责。类似的公约有1991年的关于禁止危险废物输入非洲及管制其在非洲以内越界移动的《巴马科公约》，其中规定：“每一缔约方应……严格追究危险废物制造者的一项和多项无限责任。”
（七）国际间应加强合作并为烟草控制提供财政支援。《烟草控制框架公约》应该保证所有缔约国具有监督和执行公约条文的能力，因此要求所有缔约方都应加强相互间的合作。
世界卫生组织希望主权国家、非政府组织以及世界卫生组织办事机构之间应建立健全完整的合作机制。同时，公约还应建立必要的财政机制，以帮助部分国家有效地执行公约及其议定书所规定的义务。为了加强发展中国家烟草控制措施的执行，防止烟草公司资助所谓的“劝阻青少年吸烟计划”，财政的支持尤为重要。
（八）实现烟草种植业的转产。主权国家应支持烟草种植和卷烟生产，以及与其相关产业的转向更加健康的可持续发展产业的生产。为了保护烟草种植者、工人、儿童，保护环境，主权国家和烟草公司都有义务采取行动，确保转产的进行。对于那些在转产方面有实际困难的国家，公约应该提供所需要的帮助。
世界卫生组织认为烟草公司及其代理商经常制造一些关于转产会造成烟草从业人员经济损失的宣传，但是根据世界银行的研究报告，这种说法是站不住脚的。世界卫生组织承认，做好烟草从业人员的转产工作需要认真的计划和合理的资源分配。最终实现的转产，应该有利于保护环境。同时，也应该关注烟草业中存在的童工问题。
（九）对控烟工作实行严格监督。主权国家，尤其是具有跨国烟草公司的国家，以及有关国际组织应该对烟草公司的贸易活动进行监督，具体包括广告促销、政治赞助和游说、合资办厂、企业购并、公司税利、与走私活动的联系、对公共卫生政策的干预以及对烟草制品的依赖性和有害性的不正确宣传等。
国家的监督职责在很多国际公约中都有明确的规定，如1992年的《联合国海洋法公约》第204条“对污染危险或影响的监测”中规定：“各国应在符合其他国家权利的情形下，在实际可行范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险或影响。各国特别应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。”同样，1972年联合国人类环境大会的发表的“斯德哥尔摩宣言”指出：“各国有责任保证其管辖范围内的活动不对他国或者非本国管辖范围内的环境造成破坏。”
对于烟草公司针对年轻人的促销活动，儿童权利委员会可以采取相关措施加以制止。烟草公司工作人员，包括其所属企业和贸易伙伴工作人员不能参与公约有关的科学、咨询组织以及相关公约执行机构。
世界卫生组织强调，公约必须具有强的约束力，同时还要有明确的时间表，和对执行公约不利的处罚措施。
三、公约的制定过程
世界卫生组织从1969年开始致力于推动全球范围的控烟工作，当时，其下属的泛美卫生组织指导委员会/美洲区域委员会及欧洲区委员会通过了关于控制吸烟的决议。1970年5月，第23届世界卫生大会通过了WHA23.32号决议，首次较为全面地提出了控烟的一些具体措施，如要求所有大会及委员会会议的参与者不得在会议室内吸烟；所有成员国注意关于限制吸烟的报告；探讨劝阻青年人吸烟的教育方法；联合世界粮农组织着手研究烟草种植国家中的作物替代等问题。
之后，世界卫生大会陆续就烟草控制问题通过了多项决议。自20世纪80年代末以来，几乎每年的世界卫生大会都有关于控烟工作的决议，反映出世界卫生组织对烟草控制的高度重视。有关烟草控制的决议的内容也从开始时的鼓励和支持有关烟草问题的研究，宣传吸烟危害健康的知识，逐步演变到建议各成员国政府通过卫生、教育、宣传以及与其它有关机构密切协作，采取综合手段，包括采取教育、限制和立法方面的措施，辅之以有关的税收和价格政策，限制烟草的使用等。
如在1976年的第29届世界卫生大会上首次提出了被动吸烟问题，并在通过的WHA29.55号决议中，明确提出开始考虑采取可行的措施。在1978年的第31届世界卫生大会决议中，WHO敦请各成员国尽可能限制各种形式促进吸烟的宣传，并要求总干事考虑尽早把控烟作为世界卫生日的口号。
1980年，世界卫生组织在“世界卫生日”发起了戒烟运动，提出“要吸烟还是要健康，由你选择!”的口号，并把1980年定为国际反吸烟运动年。1988年4月7日是世界卫生组织成立40周年纪念日，这一天成为第一个“世界无烟日”。在以后的每个世界无烟日，世界卫生组织都向全球发行专题材料，提供控烟的基本信息和建议。从1989年起，“世界无烟日”改为5月31日。到1993年，世界卫生组织所有成员国都在每年的5月31日举行不同形式的宣传活动。
在1986年第39届世界卫生大会通过的WHA39.14号决议中，世界卫生组织进一步向各成员国提出了九点具体的行动建议，并通过各区域办事处不断敦促和协助成员国付诸实施。同时它还向各成员国控烟机构提供诸如确立国家控烟政策或规划，收集和散发资料，促进健康教育，以及开展咨询等服务。对于世界卫生组织的号召，许多国家作出积极响应，并根据各自的情况开展了多种形式的控烟宣传和干预活动。
1995年5月第48届世界卫生大会首次提出了制定《烟草控制框架公约》的设想。1996年5月，第49届世界卫生大会通过了WHA49.17号决议，正式决定制定《烟草控制框架公约》。1998年5月，第51届世界卫生大会选举布伦特兰为总干事。这位挪威前首相于同年7月上任，提出了无烟倡议行动（Tobacco FreeInitiative，TFI），将烟草控制作为其任期内两大重点工作之一，并将制定《烟草控制框架公约》作为任期目标，公约的制定进入实质性阶段。
1999年第52届世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，决定着手制定烟草控制框架公约及相关议定书，同时决定成立由所有成员国参加的政府间谈判机构及框架公约工作组。
1999年10月25日至29日，109国家的代表在日内瓦召开了《烟草控制框架公约》工作组第一次会议。中国派出了由卫生部、外交部、财政部等部门组成的代表团出席会议。会议确定了制定《烟草控制框架公约》的具体工作计划和时间表，并通过了向世界卫生组织执行委员会提交的报告草案。当时计划于2000年5月后开始政府间谈判，2003年完成公约的制定工作。
2000年5月，第53届世界卫生大会通过了WHA53.16号决议，支持公约的制定，决定开始政府间谈判。
2000年10月，公约听证会举行，政府间谈判机构第1次会议召开。
2001年5月，第54届世界卫生大会通过了WIIA54.18号决议，强调烟草控制过程中的透明度，政府间谈判机构第2次会议召开。
2001年11月，政府间谈判机构第3次会议召开。
2002年3月，政府间谈判机构第4次会议召开。
2002年7月，第一份较为完整的公约文本出台并在网上公开。
2002年8月，非法烟草贸易国际问题会议在纽约召开。
2002年10月，政府间谈判机构第5次会议召开。
2003年1月，新的公约文本公开。
2003年2月，政府间谈判机构第6次会议召开。
2003年3月1日，历时4年共6轮的政府间谈判结束，《烟草控制框架公约》的制定工作宣告完成。
2003年5月，第56届世界卫生大会通过了WHA56.1号决议，《烟草控制框架公约》获得通过。
2003年6月，公约自6月16日至22日在日内瓦世界卫生组织总部开放供签署，其后自2003年6月30日至2004年6月29日在纽约联合国总部开放供签署。
2003年11月，中国常驻联合国代表王光亚在纽约联合国总部代表中国政府签署公约，并表示中国政府十分重视控烟工作，采取了多种控烟措施。中国积极支持世界卫生组织在控烟领域采取的行动，在公约谈判中发挥了建设性作用。中国愿在公约的框架下加强同各国的合作，应对公共卫生领域的挑战，进一步完善中国的控烟工作。
2004年6月，第一次政府间不限成员名额工作小组会议召开，为公约生效后的缔约方大会作准备。
2004年9月，WHO西太平洋区委员会第55届会议在上海召开，其中一个重要议题是烟草控制。会议发表了《无烟倡议-西太区行动计划（2005-2009）》。
2004年9月，“东盟+中国”提高《烟草控制框架公约》认识研讨会在越南首都河内召开。
四、公约谈判及焦点问题
历次谈判都在瑞士日内瓦进行，第1至4次谈判时间分别为一个星期，第5和6次谈判时间分别增加到两个星期。谈判期间，对于世界卫生组织发起并组织制定《烟草控制框架公约》，各国均表示了支持，但是在重视烟草对公众健康造成危害的同时，比较多地关注控烟对经济和社会等多方面所产生的影响。从谈判开始直到最后，不同国家的立场存在明显差异，主要表现在：1、发达国家与发展中国家的矛盾，尤其是发达国家烟草大国与发展中国家的矛盾；2、烟草生产、消费及出口大国与对烟草经济依赖较小且控烟激进国家之间的矛盾。就谈判的目标而言，烟草生产和消费大国以及对烟草经济依赖较大的发展中国家希望公约能够尽量宽泛和原则，并充分考虑不同国家的实际情况；而控烟激进且对烟草经济依赖较小的国家则主张公约应具体化、约束力强。
公约所涉及的焦点问题随着谈判的进行，逐步集中在1、烟草广告、促销和赞助；2、烟草制品的包装与标签；3、公众健康与贸易的关系；4、财政资源；5、烟草制品非法贸易；6、责任与赔偿；7、公约的保留等方面。在前几轮的谈判中，“取消对烟草业的补贴”、“统一税率”等也曾经是争议较大的问题，但是从第5次谈判开始逐步得到了弱化，最终文本中没有提及。另外，“环境保护”和“免税卷烟”等问题在最终文本中也只是一些原则性的描述。
（一）烟草广告、促销和赞助。控烟激进国家和利益团体，如加拿大、澳大利亚、亚洲多数国家、欧盟等，要求在一定期限内全面禁止烟草制品的广告、促销和赞助，美国、日本则以与国内宪法以及宪法原则有冲突为理由表示坚决反对。这种观点的对立，在跨国界广告方面表现得更为突出。谈判结果是，根据国家宪法以及宪法原则，在加入公约后5年内，允许采取广泛禁止和逐步限制烟草制品广告、促销和赞助措施并存。
我国1987年颁布的《广告管理条例》，开始对烟草广告的发布予以限制，1995年施行的《中华人民共和国广告法》对烟草广告发布的限制更为严格。同年，国家工商总局依据《广告法》制定了《烟草广告管理暂行办法》，是专门就烟草广告管理的行政规章。这些法律、法规与公约比较，已经相当严格，因此我国政府代表团表示支持公约中的条款。
（二）烟草制品的包装和标签。由于该条款会对烟草制品的生产带来最直接的影响，因此各国都高度关注。烟草生产大国都主张公约文本应该尽可能宽泛、灵活，反对明确规定健康警语的面积，但多数国家坚持强硬立场。在最后一轮谈判中，经过非正式会议以及接触小组的反复磋商，最终结果是在加入公约后3年内，根据国家法律，确保健康警语面积“宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30%”，警语“可采取或包括图片或象形图的形式（第11.1b条）”。由于增加了本国法律的限制，烟草生产大国均表示同意接受。
（三）公众健康与贸易，即健康优先原则。该问题一直是谈判的焦点，欧盟、加拿大，以及大多数发展中国家坚持要求公约应该明确表明在控烟措施和贸易发生冲突时，应该以公众健康优先。而美国、日本等烟草出口国家则强烈反对，坚持控烟措施不应该构成不正当的贸易歧视。我国政府代表团支持公众健康优先原则，考虑到我国烟草制品出口量较小，可以利用此项原则适当抵制外烟，因此我们表示赞同。由于意见分歧大，很难形成一致，在最后一轮谈判中，会议主席决定将其列入序言部分，只强调公众健康优先的原则性。
（四）财政资源。主要议题是设立全球基金，意见分歧同样相当大。美国、日本以及欧盟等发达国家坚决反对设立控烟全球基金，主张控烟是各缔约方本国的责任，都应该尽可能自己寻求相应的财政资源。而发展中国家，特别是非洲、东南亚、太平洋岛国等则强调发达国家对控烟提供财政支持的重要性，建议通过设立全球基金的方式帮助发展中国家开展控烟工作。“77国集团+中国”的135个国家基本由发展中国家组成，整个谈判过程中一直主张建立全球控烟基金，得到多数发达国家的反对。谈判结果是，公约只强调财政资源的重要性，对于建立自愿全球基金则留待缔约方会议研究解决。
（五）烟草制品非法贸易。各国对打击烟草制品非法贸易基本形成共识，只是在一些具体措施方面存在分歧，主要是出于对不同集团、不同国家的利益考虑。如关于没收的假冒、走私卷烟产品处理问题，非洲46国坚持全部销毁，而美国、加拿大等国则认为应该区分二者的不同，分别对待。我国提出的应根据各国法律处理没收产品问题，以及应采取包括许可证在内的进一步措施的意见均被采纳。关于在对非法贸易的调查、起诉方面，我们强调应该以遵守各国法律为基础，也被接受。总之，本条款在谈判中，进展较为顺利。
（六）责任与赔偿。由于责任问题不仅涉及到各国的经济利益，更直接关系到各国的立法基础和司法体系，因此在谈判过程中各国都高度关注。该条款也是我国谈判的重点之一，按照我国政府确定的谈判立场，代表团多方争取，促使文本趋于宽泛，尽量避免“赔偿”问题。谈判的结果是，这一目的基本达到，并在19.1、19.3和19.5条中都有所体现。尽管反烟激进国家极为不满，认为这样“软弱”的规定不如没有，可留待今后谈判解决，但并未阻挡条款的形成。
（七）公约的保留。该条款的谈判是在最后一轮谈判的最后阶段进行的，美国坚决要求公约应该有保留，并列举大量事例表明允许保留的必要性，得到了古巴、日本、巴基斯坦、土耳其等国家的支持。中国代表团考虑到责任条款中的要求已经得以体现，所以对于该条款没有坚持。同样，多数国家考虑到公约文本较为平衡，不应有保留。美国强烈反对，明确表示其参议院将不会批准本公约。
总之，公约的制定虽然是以保护公众健康为目的的，但是烟草大国更多的是关注烟草控制对本国经济、贸易政策以及对社会可能产生的影响。非洲、东南亚、太平洋岛国等反烟激进国家，希望公约严厉并强调建立全球控烟基金的必要性。美国、日本、古巴等烟草大国（包括我国）都力求公约应该原则和宽泛。美国借口公约个别条款与国家宪法以及宪法原则相冲突，在整个谈判过程中全力弱化公约，但最终因势单力薄而不得不消极应对，放弃了在“烟草广告、促销和赞助”等重点问题上的强硬立场，力促公约允许保留。欧盟、加拿大、澳大利亚等起初控烟激进国家和团体则以兼顾多数国家参与公约为由，随着谈判的进行态度逐渐变软。谈判的最终结果是，公约文本由激进和严厉，趋向务实和宽泛。一些谈判初期阶段文本中较为强硬的词，如“应”“必须”等被“可”、“酌情”、“宜”、“适当时”等所取代。
（未完见下期）
作者: 赵百东 江泽民：中国是一个地域辽阔、人口众多的发展中国家。烟草在我的流行有比较长的历史，各地区烟草的产量、吸烟的人数以及人们对吸烟的认识，都有很大的差别。我国政府从实际情况出发，在控烟工作方面作了很大的努力。在广泛、深入进行宣传的同时，颁布了有利于保障健康、推动控烟工作的法规，并加强了控烟的科学研究和国际学术交流。我们对成年人积极进行正面教育和引导，提倡文明、健康的生活方式。对中小学生、未成年人吸烟采取了严格限制的措施。
——摘自江泽民1997年8月24日在第十届世界烟草或健康大会开幕式上的讲话。
随着秘鲁2004年11月30日正式批准《烟草控制框架公约》（以下简称“公约”），成为第40个批约国，公约生效条款中所规定的批准国家数目已经达到。根据世界卫生组织12月1日在日内瓦宣布的消息，公约将于2005年2月28日，即第40份批准文书交存于保存人之日后的第90天，正式生效。
本刊特约请国家局外事赵百东博士撰文，全面介绍《烟草控制框架公约》的制定过程以及相关内容。
为了使烟草从业人员对公约有一个初步的了解，本文试图从八个方面，对其制定过程中的一些具体情况，以及公约文本的相关内容作简要介绍。
一、世界卫生组织制定公约的起因
20世纪，随着科学的发展，越来越多的证据表明吸烟可能导致某些人类疾病，人们对“吸烟与健康”问题的认识也逐步加强。世界卫生组织从开始的广泛宣传“吸烟有害健康”，逐步发展到集中专门力量，开展全球范围的控烟工作。公约就是这种控烟工作的产物。
在上个世纪研究人员发表的大量“吸烟与健康”研究文章中，一些产生较大影响的有：
1934年，我国科学家吕富华在德国佛莱堡（Freiburg）大学留学期间（1933-1936），首次以实验证明烟草焦油对家兔的致癌性，其论文《关于家兔涂布烟草焦油致癌的研究》发表在《法兰克福病理学》杂志上。
1950年5月27日，美国科学家雷闻（Morton Levin）在《美国医学会杂志》上发表研究论文，第一次将吸烟与肺癌联系起来。
1952年12月13日，英国科学家杜乐（Richard Doll）和希尔（Bradford Hill）在《不列颠医学杂志》上发表研究论文，指出重度吸烟者得肺癌的几率是非吸烟者的50倍。
1957年7月19日，美国科学家温德尔（Ernst L. Wynder）发表了其通过动物实验，而非流行病学调查证明“烟草致癌”的科学报告。
1965年，英国伦敦皇家内科医学院的科学家发表了关于每日吸烟数量和肺癌发病率以及死亡率关系的研究论文。
从20世纪50年代开始，世界范围内的“吸烟与健康”研究发展很快，到1970年，关于“吸烟与健康”的论文就有14500多篇，而从1970年到2000年的30年间，研究人员发表了超过10万篇的论文，研究向更高水平发展。在大量的研究论文中，美国科学家霍夫曼等发表的关于卷烟烟气中44种有害成分的确定，即著名的霍夫曼清单，对当今降低卷烟有害成分的研究起到了较大推动作用。
世界卫生组织的报告指出，目前全球有13亿吸烟者，其中8亿在发展中国家，每年因吸烟导致疾病而死亡的人数为490万，到2020年，吸烟导致的死亡人数将增加到1000万。烟草的流行正在向发展中国家蔓延，全球每天有8万至10万的年轻人开始吸烟。
二、世界卫生组织希望达到的目的
公约在第3条“目标”条款是这样描述的：“以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响”。具体讲，世界卫生组织希望通过公约最终达到下述目的：
（一）禁止烟草广告和促销及赞助。世界卫生组织始终坚持应该在世界范围内禁止烟草公司及烟草公司代理商所进行的烟草广告和促销活动。并举例说，万宝路的广告是一个成功的典范，也正是由于这则广告，使得菲里普·莫利斯从一个不起眼的烟草生产商成为世界最大的烟草公司。许多非政府组织以及有关国家政府早已认识到，阻止儿童及青少年吸烟的最有效方法就是完全禁止烟草广告和促销。世界卫生组织的数据表明，在美国以及其他富裕国家中，有80%的吸烟者是从十几岁就开始吸烟的，而且在一些经济较不发达国家，开始吸烟的年龄还在下降。
世界卫生组织指出，为了阻止烟草的传播，减少当代和后代吸烟者人数，必须禁止烟草广告、促销以及一切形式的赞助活动。必须作到：禁止在年轻人较容易接触到的媒体上做烟草广告，这些媒体包括路边广告牌、电视、广播等；禁止对一些有大量年轻人参加的群体活动的赞助，如音乐会、体育比赛等；禁止在年轻人使用的日用品上面推广烟草品牌、企业徽标，这些日用品包括如衣服、饰物、玩具等；禁止免费分发卷烟样品。
（二）消除烟草公司的政治影响。世界卫生组织强调，与烟草利益相关者不得参与有关烟草和健康的立法活动。政府应拒绝来自烟草业的资助，政府官员和烟草业之间的利益关系应该透明。烟草公司应公开其用于政治赞助的所有开支。
世界卫生组织认为，跨国烟草公司一贯利用其政治影响对烟草控制的立法进行削弱，指出有必要限制烟草公司在国家和全球健康政策制定中所施加的强有力影响。在限制烟草公司活动的同时，世界卫生组织还要求限制烟草公司的附属公司进行有关游说和政治赞助。
世界卫生组织强调《烟草控制框架公约》应该鼓励和支持鉴别以及公开烟草公司通过第三方利益团体对有关政策制定施加影响，并敦促缔约方对烟草公司在本国开展的影响国家政策制定活动进行监督和调查，公开调查结果。世界卫生组织应该制定在发展中国家限制烟草业进行政治活动的有关措施，并提供必要的资金支持。
（三）对烟草实行非正常贸易措施。世界卫生组织认为，由于卷烟产品能够使人产生依赖性，因此适合于一般产品的贸易措施不应该适合于烟草产品，并希望在双边和多边贸易协定中，将烟草排除在外。
世界卫生组织主张《烟草控制框架公约》应该保护国家以及国际烟草控制措施，而不能因正常贸易协定和出口政策而使之受到削弱。对烟草应该采取国际上类似于环境污染物，如有毒废弃物、农药等的管理措施，该类物资的运输应受到有关国际公约的管制，如控制危险物越境转移及其处理的《巴塞尔公约》和关于消耗臭氧层物质的《蒙特利尔议定书》。
由于跨国烟草公司为了扩大国外市场占有率，纷纷增加在别国的投资，如亚洲国家和东欧国家，因此这种境外投资活动也应该受到一定的限制。
（四）实行信息全面公开。世界卫生组织坚持认为，所有人都有权获得有关烟草制品依赖性和其有害性的全部信息，烟草公司及其代理商有义务表明其一切业务活动符合国内法和国际法的要求。
世界卫生组织希望《烟草控制框架公约》能够类似于1992年的《生物多样性公约》中的有关规定一样，对一些可能给环境带来变化的生物体的信息进行全面披露。《生物多样性公约》在第19条“生物技术的处理及其惠益的分配”中规定：“每一个缔约国应直接或要求其管辖下提供以上第3款所指生物体的任何自然人和法人，将该缔约国在处理这种生物体方面规定的使用和安全条例的任何现有资料以及有关该生物体可能产生的不利影响的任何现有资料，提供给将要引进这些生物体的缔约国。”
对于烟草产品，世界卫生组织强调烟草公司必须承认烟草的依赖性和有害性，并且停止带有欺骗嫌疑的营销、推广活动，因为这些活动往往使烟草和自由联系起来，而淡化了吸烟危害。
因此《烟草控制框架公约》应要求烟草公司提供全面的信息披露，而主权国家应该负起保护其公民的责任来。
（五）敦促各国采取强有力措施。《烟草控制框架公约》中任何协调一致的措施必须采用最严格的标准，这些措施对于主权国家和区域组织来说应该是最低标准，而不是最高标准。世界卫生组织引用了1990年《儿童权利公约》第41条的规定，即：“本公约之任何规定，不得影响下列规定中，对儿童权利之实现有更大贡献之条款规定：一、签约国之法令。二、在签约国具有效力之国际法。”
最终，《烟草控制框架公约》在第2条第1款中明确指出：“鼓励各缔约方实施本公约及其议定书要求之外的其他措施，这些文书不应阻碍缔约方实行符合其规定并符合国际法的更加严格的要求。”
（六）烟草公司应对产品的危害负责。责任问题属于国际民法和刑法的范畴，世界卫生组织坚持烟草公司应该对其产品过去、现在和未来所造成的危害负责。类似的公约有1991年的关于禁止危险废物输入非洲及管制其在非洲以内越界移动的《巴马科公约》，其中规定：“每一缔约方应……严格追究危险废物制造者的一项和多项无限责任。”
（七）国际间应加强合作并为烟草控制提供财政支援。《烟草控制框架公约》应该保证所有缔约国具有监督和执行公约条文的能力，因此要求所有缔约方都应加强相互间的合作。
世界卫生组织希望主权国家、非政府组织以及世界卫生组织办事机构之间应建立健全完整的合作机制。同时，公约还应建立必要的财政机制，以帮助部分国家有效地执行公约及其议定书所规定的义务。为了加强发展中国家烟草控制措施的执行，防止烟草公司资助所谓的“劝阻青少年吸烟计划”，财政的支持尤为重要。
（八）实现烟草种植业的转产。主权国家应支持烟草种植和卷烟生产，以及与其相关产业的转向更加健康的可持续发展产业的生产。为了保护烟草种植者、工人、儿童，保护环境，主权国家和烟草公司都有义务采取行动，确保转产的进行。对于那些在转产方面有实际困难的国家，公约应该提供所需要的帮助。
世界卫生组织认为烟草公司及其代理商经常制造一些关于转产会造成烟草从业人员经济损失的宣传，但是根据世界银行的研究报告，这种说法是站不住脚的。世界卫生组织承认，做好烟草从业人员的转产工作需要认真的计划和合理的资源分配。最终实现的转产，应该有利于保护环境。同时，也应该关注烟草业中存在的童工问题。
（九）对控烟工作实行严格监督。主权国家，尤其是具有跨国烟草公司的国家，以及有关国际组织应该对烟草公司的贸易活动进行监督，具体包括广告促销、政治赞助和游说、合资办厂、企业购并、公司税利、与走私活动的联系、对公共卫生政策的干预以及对烟草制品的依赖性和有害性的不正确宣传等。
国家的监督职责在很多国际公约中都有明确的规定，如1992年的《联合国海洋法公约》第204条“对污染危险或影响的监测”中规定：“各国应在符合其他国家权利的情形下，在实际可行范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险或影响。各国特别应不断监视其所准许或从事的任何活动的影响，以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。”同样，1972年联合国人类环境大会的发表的“斯德哥尔摩宣言”指出：“各国有责任保证其管辖范围内的活动不对他国或者非本国管辖范围内的环境造成破坏。”
对于烟草公司针对年轻人的促销活动，儿童权利委员会可以采取相关措施加以制止。烟草公司工作人员，包括其所属企业和贸易伙伴工作人员不能参与公约有关的科学、咨询组织以及相关公约执行机构。
世界卫生组织强调，公约必须具有强的约束力，同时还要有明确的时间表，和对执行公约不利的处罚措施。
三、公约的制定过程
世界卫生组织从1969年开始致力于推动全球范围的控烟工作，当时，其下属的泛美卫生组织指导委员会/美洲区域委员会及欧洲区委员会通过了关于控制吸烟的决议。1970年5月，第23届世界卫生大会通过了WHA23.32号决议，首次较为全面地提出了控烟的一些具体措施，如要求所有大会及委员会会议的参与者不得在会议室内吸烟；所有成员国注意关于限制吸烟的报告；探讨劝阻青年人吸烟的教育方法；联合世界粮农组织着手研究烟草种植国家中的作物替代等问题。
之后，世界卫生大会陆续就烟草控制问题通过了多项决议。自20世纪80年代末以来，几乎每年的世界卫生大会都有关于控烟工作的决议，反映出世界卫生组织对烟草控制的高度重视。有关烟草控制的决议的内容也从开始时的鼓励和支持有关烟草问题的研究，宣传吸烟危害健康的知识，逐步演变到建议各成员国政府通过卫生、教育、宣传以及与其它有关机构密切协作，采取综合手段，包括采取教育、限制和立法方面的措施，辅之以有关的税收和价格政策，限制烟草的使用等。
如在1976年的第29届世界卫生大会上首次提出了被动吸烟问题，并在通过的WHA29.55号决议中，明确提出开始考虑采取可行的措施。在1978年的第31届世界卫生大会决议中，WHO敦请各成员国尽可能限制各种形式促进吸烟的宣传，并要求总干事考虑尽早把控烟作为世界卫生日的口号。
1980年，世界卫生组织在“世界卫生日”发起了戒烟运动，提出“要吸烟还是要健康，由你选择!”的口号，并把1980年定为国际反吸烟运动年。1988年4月7日是世界卫生组织成立40周年纪念日，这一天成为第一个“世界无烟日”。在以后的每个世界无烟日，世界卫生组织都向全球发行专题材料，提供控烟的基本信息和建议。从1989年起，“世界无烟日”改为5月31日。到1993年，世界卫生组织所有成员国都在每年的5月31日举行不同形式的宣传活动。
在1986年第39届世界卫生大会通过的WHA39.14号决议中，世界卫生组织进一步向各成员国提出了九点具体的行动建议，并通过各区域办事处不断敦促和协助成员国付诸实施。同时它还向各成员国控烟机构提供诸如确立国家控烟政策或规划，收集和散发资料，促进健康教育，以及开展咨询等服务。对于世界卫生组织的号召，许多国家作出积极响应，并根据各自的情况开展了多种形式的控烟宣传和干预活动。
1995年5月第48届世界卫生大会首次提出了制定《烟草控制框架公约》的设想。1996年5月，第49届世界卫生大会通过了WHA49.17号决议，正式决定制定《烟草控制框架公约》。1998年5月，第51届世界卫生大会选举布伦特兰为总干事。这位挪威前首相于同年7月上任，提出了无烟倡议行动（Tobacco FreeInitiative，TFI），将烟草控制作为其任期内两大重点工作之一，并将制定《烟草控制框架公约》作为任期目标，公约的制定进入实质性阶段。
1999年第52届世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，决定着手制定烟草控制框架公约及相关议定书，同时决定成立由所有成员国参加的政府间谈判机构及框架公约工作组。
1999年10月25日至29日，109国家的代表在日内瓦召开了《烟草控制框架公约》工作组第一次会议。中国派出了由卫生部、外交部、财政部等部门组成的代表团出席会议。会议确定了制定《烟草控制框架公约》的具体工作计划和时间表，并通过了向世界卫生组织执行委员会提交的报告草案。当时计划于2000年5月后开始政府间谈判，2003年完成公约的制定工作。
2000年5月，第53届世界卫生大会通过了WHA53.16号决议，支持公约的制定，决定开始政府间谈判。
2000年10月，公约听证会举行，政府间谈判机构第1次会议召开。
2001年5月，第54届世界卫生大会通过了WIIA54.18号决议，强调烟草控制过程中的透明度，政府间谈判机构第2次会议召开。
2001年11月，政府间谈判机构第3次会议召开。
2002年3月，政府间谈判机构第4次会议召开。
2002年7月，第一份较为完整的公约文本出台并在网上公开。
2002年8月，非法烟草贸易国际问题会议在纽约召开。
2002年10月，政府间谈判机构第5次会议召开。
2003年1月，新的公约文本公开。
2003年2月，政府间谈判机构第6次会议召开。
2003年3月1日，历时4年共6轮的政府间谈判结束，《烟草控制框架公约》的制定工作宣告完成。
2003年5月，第56届世界卫生大会通过了WHA56.1号决议，《烟草控制框架公约》获得通过。
2003年6月，公约自6月16日至22日在日内瓦世界卫生组织总部开放供签署，其后自2003年6月30日至2004年6月29日在纽约联合国总部开放供签署。
2003年11月，中国常驻联合国代表王光亚在纽约联合国总部代表中国政府签署公约，并表示中国政府十分重视控烟工作，采取了多种控烟措施。中国积极支持世界卫生组织在控烟领域采取的行动，在公约谈判中发挥了建设性作用。中国愿在公约的框架下加强同各国的合作，应对公共卫生领域的挑战，进一步完善中国的控烟工作。
2004年6月，第一次政府间不限成员名额工作小组会议召开，为公约生效后的缔约方大会作准备。
2004年9月，WHO西太平洋区委员会第55届会议在上海召开，其中一个重要议题是烟草控制。会议发表了《无烟倡议-西太区行动计划（2005-2009）》。
2004年9月，“东盟+中国”提高《烟草控制框架公约》认识研讨会在越南首都河内召开。
四、公约谈判及焦点问题
历次谈判都在瑞士日内瓦进行，第1至4次谈判时间分别为一个星期，第5和6次谈判时间分别增加到两个星期。谈判期间，对于世界卫生组织发起并组织制定《烟草控制框架公约》，各国均表示了支持，但是在重视烟草对公众健康造成危害的同时，比较多地关注控烟对经济和社会等多方面所产生的影响。从谈判开始直到最后，不同国家的立场存在明显差异，主要表现在：1、发达国家与发展中国家的矛盾，尤其是发达国家烟草大国与发展中国家的矛盾；2、烟草生产、消费及出口大国与对烟草经济依赖较小且控烟激进国家之间的矛盾。就谈判的目标而言，烟草生产和消费大国以及对烟草经济依赖较大的发展中国家希望公约能够尽量宽泛和原则，并充分考虑不同国家的实际情况；而控烟激进且对烟草经济依赖较小的国家则主张公约应具体化、约束力强。
公约所涉及的焦点问题随着谈判的进行，逐步集中在1、烟草广告、促销和赞助；2、烟草制品的包装与标签；3、公众健康与贸易的关系；4、财政资源；5、烟草制品非法贸易；6、责任与赔偿；7、公约的保留等方面。在前几轮的谈判中，“取消对烟草业的补贴”、“统一税率”等也曾经是争议较大的问题，但是从第5次谈判开始逐步得到了弱化，最终文本中没有提及。另外，“环境保护”和“免税卷烟”等问题在最终文本中也只是一些原则性的描述。
（一）烟草广告、促销和赞助。控烟激进国家和利益团体，如加拿大、澳大利亚、亚洲多数国家、欧盟等，要求在一定期限内全面禁止烟草制品的广告、促销和赞助，美国、日本则以与国内宪法以及宪法原则有冲突为理由表示坚决反对。这种观点的对立，在跨国界广告方面表现得更为突出。谈判结果是，根据国家宪法以及宪法原则，在加入公约后5年内，允许采取广泛禁止和逐步限制烟草制品广告、促销和赞助措施并存。
我国1987年颁布的《广告管理条例》，开始对烟草广告的发布予以限制，1995年施行的《中华人民共和国广告法》对烟草广告发布的限制更为严格。同年，国家工商总局依据《广告法》制定了《烟草广告管理暂行办法》，是专门就烟草广告管理的行政规章。这些法律、法规与公约比较，已经相当严格，因此我国政府代表团表示支持公约中的条款。
（二）烟草制品的包装和标签。由于该条款会对烟草制品的生产带来最直接的影响，因此各国都高度关注。烟草生产大国都主张公约文本应该尽可能宽泛、灵活，反对明确规定健康警语的面积，但多数国家坚持强硬立场。在最后一轮谈判中，经过非正式会议以及接触小组的反复磋商，最终结果是在加入公约后3年内，根据国家法律，确保健康警语面积“宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30%”，警语“可采取或包括图片或象形图的形式（第11.1b条）”。由于增加了本国法律的限制，烟草生产大国均表示同意接受。
（三）公众健康与贸易，即健康优先原则。该问题一直是谈判的焦点，欧盟、加拿大，以及大多数发展中国家坚持要求公约应该明确表明在控烟措施和贸易发生冲突时，应该以公众健康优先。而美国、日本等烟草出口国家则强烈反对，坚持控烟措施不应该构成不正当的贸易歧视。我国政府代表团支持公众健康优先原则，考虑到我国烟草制品出口量较小，可以利用此项原则适当抵制外烟，因此我们表示赞同。由于意见分歧大，很难形成一致，在最后一轮谈判中，会议主席决定将其列入序言部分，只强调公众健康优先的原则性。
（四）财政资源。主要议题是设立全球基金，意见分歧同样相当大。美国、日本以及欧盟等发达国家坚决反对设立控烟全球基金，主张控烟是各缔约方本国的责任，都应该尽可能自己寻求相应的财政资源。而发展中国家，特别是非洲、东南亚、太平洋岛国等则强调发达国家对控烟提供财政支持的重要性，建议通过设立全球基金的方式帮助发展中国家开展控烟工作。“77国集团+中国”的135个国家基本由发展中国家组成，整个谈判过程中一直主张建立全球控烟基金，得到多数发达国家的反对。谈判结果是，公约只强调财政资源的重要性，对于建立自愿全球基金则留待缔约方会议研究解决。
（五）烟草制品非法贸易。各国对打击烟草制品非法贸易基本形成共识，只是在一些具体措施方面存在分歧，主要是出于对不同集团、不同国家的利益考虑。如关于没收的假冒、走私卷烟产品处理问题，非洲46国坚持全部销毁，而美国、加拿大等国则认为应该区分二者的不同，分别对待。我国提出的应根据各国法律处理没收产品问题，以及应采取包括许可证在内的进一步措施的意见均被采纳。关于在对非法贸易的调查、起诉方面，我们强调应该以遵守各国法律为基础，也被接受。总之，本条款在谈判中，进展较为顺利。
（六）责任与赔偿。由于责任问题不仅涉及到各国的经济利益，更直接关系到各国的立法基础和司法体系，因此在谈判过程中各国都高度关注。该条款也是我国谈判的重点之一，按照我国政府确定的谈判立场，代表团多方争取，促使文本趋于宽泛，尽量避免“赔偿”问题。谈判的结果是，这一目的基本达到，并在19.1、19.3和19.5条中都有所体现。尽管反烟激进国家极为不满，认为这样“软弱”的规定不如没有，可留待今后谈判解决，但并未阻挡条款的形成。
（七）公约的保留。该条款的谈判是在最后一轮谈判的最后阶段进行的，美国坚决要求公约应该有保留，并列举大量事例表明允许保留的必要性，得到了古巴、日本、巴基斯坦、土耳其等国家的支持。中国代表团考虑到责任条款中的要求已经得以体现，所以对于该条款没有坚持。同样，多数国家考虑到公约文本较为平衡，不应有保留。美国强烈反对，明确表示其参议院将不会批准本公约。
总之，公约的制定虽然是以保护公众健康为目的的，但是烟草大国更多的是关注烟草控制对本国经济、贸易政策以及对社会可能产生的影响。非洲、东南亚、太平洋岛国等反烟激进国家，希望公约严厉并强调建立全球控烟基金的必要性。美国、日本、古巴等烟草大国（包括我国）都力求公约应该原则和宽泛。美国借口公约个别条款与国家宪法以及宪法原则相冲突，在整个谈判过程中全力弱化公约，但最终因势单力薄而不得不消极应对，放弃了在“烟草广告、促销和赞助”等重点问题上的强硬立场，力促公约允许保留。欧盟、加拿大、澳大利亚等起初控烟激进国家和团体则以兼顾多数国家参与公约为由，随着谈判的进行态度逐渐变软。谈判的最终结果是，公约文本由激进和严厉，趋向务实和宽泛。一些谈判初期阶段文本中较为强硬的词，如“应”“必须”等被“可”、“酌情”、“宜”、“适当时”等所取代。
（未完见下期）
解读《烟草控制框架公约》（一）
烟草控制框架公约
解读《烟草控制框架公约》有关经济条款
《烟草控制框架公约》简介
《烟草控制框架公约》背景
《烟草控制框架公约》背景
《烟草控制框架公约》今日生效
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谈倡导公众意识与控烟——解读《烟草控制框架公约》
《烟草控制框架公约》第8 条（防止接触烟草烟雾）的实施准则
《烟草控制框架公约》遭遇中国烟厂抵制
《烟草控制框架公约》打响人类控烟战役
履行《烟草控制框架公约》 创建无烟环境
调兵山市举办第二届履行《烟草控制框架公约》知识竞赛
2008年中国控制吸烟报告 卫生部履行《烟草控制框架公约》领导小组办公室
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背景资料：《联合国气候变化框架公约》