王成栋：议事规则更需规则(新京报 2009-4-25)

议事规则更需规则
www.thebeijingnews.com · 2009-4-25 2:37:21 · 来源： 新京报


王成栋
“规则意识的养成是全体人民的事，但首先是各级官员的事，更主要是作为人民选出的代表和委员的事。只有人民的代表率先垂范才能使各级官员以至全体人民从善如流。 ”
人大修改议事规则体现民主性
据新华社报道，全国人大常委会议事规则修正案草案主要有四个方面：一是明确发言规则以提高议事效率；二是规定发言时间，确保议事“不跑题”；三是列席人员范围进一步扩大，意在“一举多得”；四是规定任免案都应当附有任免人选的基本情况和任免理由。
前两个方面是直接规范常委会和常委自身的。众所周知，人大常委会决定问题的特点是一人一票，集体行使权力和履行职责的主要形式是举行会议，通过会议集体讨论和表决来决定有关事项，这就构成了常委会委员职务履行职责区别于其他职务的重要特征。其发言时间的长短，发言顺序的前后，发言质量的高低，直接决定了会议的质量和委员履行职责的质量。这些问题看似很基础，具有常识性，却也很有必要。这些规定有利于委员练内功，是提高委员履行职责能力的规定。
第三个方面是有关列席人员及其发言权方面的修改，放宽了列席人员的范围，他们与议案或多或少都有关，要么参加了起草，要么参加了调查和相关工作。让他们参加议事，有利于提高议案的审议质量，也在一定意义上重视了作为专业人员的作用，无疑具有民主性和进步性。当然，如增加“设置旁听席，允许公民参加旁听”的规定，则更体现民主。
第四方面，增加规定免职和任命同样要说明原因，当然有助于消除官员任用中的神秘主义，有利于消除外界疑虑，对于减少用人中的腐败，加强对干部的监督，提高其公信力都是有利的。
众所周知，程序是实体权力得以行使的保障，程序法是实体法得以贯彻实施的保障。没有程序的保障，实体权力就是空的，毫无意义的；没有程序的保障，任何法律都不可能落实，不可能在社会生活中发挥作用。全国人大常委会作为国家权力机关的组成部分，行使国家立法权、人事任免权、重大决策权、预算决算的审查批准权等重大权力，必须借助于程序才能行使。这样就要从根本上检讨和反思程序规定是否与履行职责一致，站在更高的高度认识和及时修改、完善议事规则的重要性和必要性。
孙中山何以强调“学会开会”
议事规则是在民主的实践中产生和发展的。大约在十三世纪，英国议会即将议事经验记录下来，同时作为以后类似情况使用的依据。到十六、十七世纪，这些条文化的议事经验就成了议事规则，一直沿用至今，并播撒到欧洲和美洲。作为当代各国资本主义政治制度的标志之一，其议事规则都极为详备。
笔者对《英、法、美、德、意、日六国议会议事规则》一书中所载的议事规则粗略作了统计，《英国平民院议事规则》21章146条约4.5万字；《英国贵族院议事规则》18章84条约1.2万字；《法国国民议院议事规则》41章164条约4万字；《法国参议院议事规则》19章110条约3万字；《美国众议院议事规则》28章119条约8万字；《美国参议院议事规则》43条约3.5万字；《德国联邦议院议事规则》12章128条约2.5万字；《德国联邦参议院议事规则》4章49条约8千字；《意大利代表议院议事规则》36章154条约3.2万字；《日本众议院议事规则》21章258条约2万字。
这些规则，涉及到议事主体、议事原则、议事方式、方法、步骤、时限以及议事过程、议事结果，此外还包括纪律、惩戒等方方面面。
反观我国历史，由于长期的封建君主统治，既无民主的观念更无民主的实践。正如孙中山先生在1917年《民权初步》自序中说：“夫议事之学，西人童而习之，至中学程度，则已成为第二之天性矣。”“然中国人受集会之厉禁，数百年于兹，合群之天性殆失；是以集会之原则，集会之条理，集会之习惯，集会之经验，皆阙然无有。一盘散沙之民众，忽而登彼与民国主人之位，宜乎其手足无措，不知所以！所谓集会，则乌合之众而已！”
孙中山先生何故写《民权初步》，将泰西各国议事规则称之为议学，教人如何开会？实乃辛亥革命胜利果实被袁世凯等军阀窃夺，而深思其缘故。他认为清朝不许人民开会，以致人民不会开会，团结不起来，变成一盘散沙。
在阐述“民国”与“民权”的关系时，他认为“民国”富强归因于“民权”之发达，而“民权”发达之第一步是集会。集会是“民权”之表达，又是“民权”之养成。时间快过去一百年了，当下中国人的规则意识还不能说已经养成，议事规则仍然需要完善。
就拿1989年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，以及1987年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》来说，前者7章54条约6千字，后者5章34条约3千字，相较之前述国家动辄数十章数万字之巨，内容似乎还不算完备。
虽然中国与上述国家相比国情不同，政治制度不同，议事规则肯定有差异，但也不得不承认我们的规则意识、规则规范确实有很多的不足和缺陷，因而需要随着社会经济的发展和民主政治的进程而不断提高，不断完善。
规则须细化 旁听应允许
当务之急仍在于规则意识的养成，规则规范的健全。
规则意识的养成是全体人民的事，但首先是各级官员的事，更主要是作为人民选出的代表和委员的事。只有人民的代表率先垂范才能使各级官员以至全体人民从善如流。而规则意识不仅是尊崇规则，主要受规则的约束；还要知道规则是什么，规则有什么用处、有什么目的、有什么价值，从而服从它、适用它。
所谓议事规则是指一系列符合公平与效率的用于讨论和决定事项的法则或规范。其核心内容在于“由谁，召集什么人，在什么时间、什么地点，议什么问题，如何议，如何进行讨论，怎么达成共识，由谁来监督执行”。
其目的大致有四个方面：第一，便利事务的进行；第二，保证会议的合理性；第三，保障少数意见得以表达的权利；第四，保障多数意见得以形成决定的权利；其核心价值在于防止话语权的垄断和擅断，使议事主体公平公正地参与意识，各主体意见能平等地得以充分的表达，集民智、合民意，实现议事过程和议事结果的民主、科学和效率。
如何使人大常委会的议事规则在既定的价值目标上得以提高和完善？
应当看到，全国人民代表大会常务委员会作为最高权力机关的组成部分，提高其依法履行职责的能力，是党和人民的要求和希望。议事规则作为程序规范，要解决议事步骤不够明确，议事方式较为单一，缺少时限和顺序方面的问题。
在意识参与主体中，常委会议、委员长、委员长会议、委员、列席人员、旁听人员的程序权力和程序义务不够明确，委员长会议的程序权力大，而委员的程序权利缺乏保障性的规定，程序责任更是一直阙如；缺乏委员之间的辩论机制，委员的质询案难以成案，也缺少程序规定，等等诸如之类的问题。
这些问题的存在，不利于人民意见的充分表达，不利于人大常委会作用之充分发挥。完善思路上可以使在原有议事规则的细化，也可以在议事规则的统帅下单独制订一系列的条规，就现实出发，有针对性地、有步骤地在以下几个方面可以先行完善是必要而可行的。
第一，制订《议案条例》，确保议案提案人的提案权，同时保证提案质量。
第二，制订《质询条例》。质询权是人大常委会及其组成人员的重要权力，也是有效履行人大常委会监督权的最主要方面。要明确规定质询之目的、条件、步骤、方式，以及立案、收回、异议等等，重点保障委员的质询权。
第三，制订《任免条例》任免国家机关工作人员是人大及其常委会的重要职责。任免国家工作人员应当贯彻公开、透明原则。
第四，制订《调查委员会条例》。宪法和全国人大组织法以及议事规则都有关于组织特定问题调查委员会的职权，对其如何组成，其工作制度作出明确的规定。
第五，制订《听证条例》。通过听证听取各方面意见，加强对相关国家机关及其工作人员的监督是各国的通例，具有经验可供借鉴。对重大事项举行听证会，如重大决策、人事任免进行听证，制订一系列听证规则是十分必要的。
与此同时，公民旁听有关人大常委会会议是一项重要的知情权，有必要在议事规则中得以充分体现同时给予保障，使公民此项权利得以实现。
当然，完善议事规则不是一朝一夕可完成的，以上这些方面可以进行探讨，在适当的时候制订并实施。
□王成栋　中国政法大学教授
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