神马文学网7158万扶贫款哪里去了？(南方周末 2002-5-30)
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/28 15:28:12
7158万扶贫款哪里去了？
"富裕中的贫困是我们这个世界中最大的挑战。"这是世界银行在《世界发展报告（2000－2001）》中写下的第一句话。早在上世纪80年代中期，我国政府就开始正视"贫困"问题并实施扶贫行动。无庸讳言，我们的扶贫行动的制度设计并不完善，在政府的转移支付过程中，往往有大量扶贫资源流入了有权者和"能人"的腰包。国家审计署2001年公布，从1997年至1999年上半年，各级政府向全国592个国家重点扶持贫困县投入扶贫资金488亿元。但经审计，查出扶贫资金被挤占挪用达43.43亿元，占总数的20.43％。
人们通常用"低命中率"或"高漏出量"来描述这种现象。因为对贫困地区的一些官员来说，扶贫款是最大的一笔可支配的"活钱"；由于缺乏来自纳税人和上级机关的监督，在事实上，他们使用这笔"无主资源"的风险最低，也最难被追究。而真正需要这笔资金的贫困农户在对这些资源的争夺中，显然没有任何依仗而处于极端弱势。
从国际惯例来看，在缓解贫困的斗争中，仅仅依赖政府是不够的，还需要市场的加入，更要呼吁"志愿机制"的参与。因此一个健全的扶贫行动体系必须同时包含这三种机制或三种力量。如何在政府、市场和"志愿机制"之间建立一种建设性的伙伴关系，如何让三者在法律框架的约束下有效运行，这是关系到反贫困事业成败的根本问题。
2002年3月18日，贵州省习水县人大常委会根据人大代表的建议，要求习水县人民政府在法定时限内，对扶贫贷款中存在的问题进行调查处理，其中的焦点是：1994年到1998年的扶贫贷款是怎么花的？
按照中国农业银行习水分行一位副行长的说法：1994年至今，国家提供给习水县的扶贫资金累计为1.8亿元，其中1994年到1998年多达7158万元的扶贫贷款"躺在了银行账目上"，实际上已经收不回来了。
一个公认的事实是，习水县经济状况并没有因为扶贫资金的大力投入而改变多少。2002年，曾宣称已经脱贫的习水县不得不再次申报"国家级贫困县"称号。
扶贫出"政绩"
2002年5月，习水县部分离退休老同志向记者提供了一份权威的"扶贫项目和资金去向档案"。其中《习水县1994－1997年的省、地批准立项投建待查扶贫项目一览表》用数字描绘了一幅"欣欣向荣"的景象：在总贷款额度为4800余万元、分四年实施的75个项目里，该县"建成了"包括桑蚕养殖、药材、烟叶种植、牛羊猪、鱼鳖鸡鸭等等在内的富民工程。
数字出政绩。1997年，习水县扶贫办公室向县人大常委会汇报工作时说："几年来习水县的粮食、烤烟、畜牧生产走了三大步。扶贫项目中的6万亩蚕桑产业一步到位；猪、牛、羊年末存栏量分别达到39.2万头10.9万头11.2万头……全县农村人口由1994年初的35.8万人减少到1996年底的14.4万人，三年扶贫攻坚解决了21.4万贫困人口的温饱问题。"
1995年和1996年连续两年，习水县的扶贫工作得到贵州省和遵义地区两级政府的嘉奖。
1998年，习水县向贵州省和遵义地区报告说："习水县已经脱贫啦。"
按照该县扶贫办的统计，通过可行性评估、贷款实施的75个项目建设功后，习水县在这几年的理想情景是：每年应该共7.1万的桑、杜仲、烟叶、银杏、药材、蔬菜、瓜果成长；应218720头（只）牛羊猪狗鸡鸭鱼鳖活蹦乱跳。
然而记者调查发现，这些繁荣的景象并没有出现。
破败的"扶贫项目"
2002年5月中旬，记者在习水县四处寻找当年的扶贫项目所在地，但结果让人吃惊。
在该县东皇镇1997年建成的"习水华飞牧业司门口，厂名已经剥落破败，大门紧闭透过大没法相信这是个投资了30万元的牧业扶贫地，简陋的院子晒着内，一个家居场所相关资显示：苗老板1997年3月28这个项目贷到了30万元扶贫款，至今未还。
住在附近农民告诉记者："子盖以后么东西，就空在了。"
距其不远，是余某的养殖"习水鸿运司"。记者在这到的是被雨水冲刷过的水干净的场房，一在川籍菇专业户反问记者："么养殖？真的是养殖你闻不到牲口的臊味？"
按项目计划，这是个年产1.4万只羊的大型养殖场。但标准饲养间只有一只羊和几条狗。而有资料显示，为办这这个公司，余某于1997年4月4日拿到了100万元的扶贫贷款。
记者在温水镇看到，投下了50余万元扶贫款的群英村养殖地和投资70万元的商品牛基地空空荡荡。该镇丁角村的养羊基地也已经消失了。
习水县曾经花了50万元扶贫贷款搞了个"猕猴桃项目"，但记者以"购买农林特产"的名义打电话去核实时，对方接电话的职员很干脆地回答："没有这个东西了。"
记者调查发现，1997年之前的"扶贫政绩"项目：如烤烟生产（贷款900万元）、6万亩桑蚕建设（贷款600万元）等等最后几乎全部垮掉。银行贷出的款项大多数颗粒无收。
"1998年在还在搞突击发放贷款。"习水县农行一位负责人告诉记者，1998年4月到5月，习水县的扶贫贷款账目按规定必须从习水县农业发展银行移交到县农业银行。但县农业发展银行在没有任何担保的情况下，突击发放贷款1800余万元。从项目表上可以看出，上项目的不少是以前贷过款的那些人。
记者在习水县采访期，政府官员、贷款者和银行都否认这一点：该县1994年到1998年的大部分扶贫项目已经"死亡"。
2002年，习水县重新申报"国家级贫困县"称号。
扶贫"作秀"
2002年5月17，习水县人大常委会副主任杨天平叹着气对记者说："有些项目开始时还是有人真去做的，但后许多扶贫项目搞起来就垮掉，搞什么项目只不过是让领导看，目的还是为搞贷款。"
如果按正常程序，扶贫贷款的发放要通过县扶贫办、扶贫领导小组和银行好几道关口，其中可行性报告还要经过扶贫小组的负责人（通常由县委书记或县长兼任）的审批才可以，但对于一些有"能力"而又肯"作秀"的人来说，程序根本不是难事。
在县政府部门工作的林凌（化名）证实了扶贫项目"作秀"的说法。他说扶贫项目的承包人为争取到更多的钱，有人就"租用"农民的牛羊猪充数。
作为旁证，温水镇一位金姓个体养猪户对记者说，有一段时间，他的猪常赶去充当某某猪场的"扶贫项目猪"，除供领导们参观外，还经常被摄像机和照相机拍来拍去。
"争扶贫项目，前期要自己投些资，或者借些‘道具‘，这是申请扶贫贷款的招牌，"林凌说，"这和钓鱼没有什么两样，有的时候连钓鱼的鱼饵都可以省下，去借。"
在习水县某乡的乡干部杜科（化名）向记者讲述了他贷款的经历：1997年，他看到其他干部和"能人"拿到扶贫贷款后，"很气派"，就眼热了，便通过关系，在付出万余元的"攻关费"后果然拿到了某种植项目，有几十万元。1997年4月，他申请的首期贷款到位了，两笔共十几万元。
杜科很高兴，跟很多贷到款的人一样，呼朋唤友，到贵阳和遵义四处游玩吃喝，他的朋友回忆说："他那时可真气派。"
杜科高兴过头了，到了1998年，因为县人大要求，上级突然来检查项目实施情况，他赶紧买了1100多斤果实充数，但全部烂掉了。他最终没有拿到剩余的贷款，但也没还那十几万元贷款，"也没什么事。"
杜科算是"扶贫项目"承包人中的失败者，更多的人不把扶贫贷款吃掉喝掉，而是直接为自家"脱贫"。群英村的余方海本来是个普通农民，因为给某酒厂厂长开过车，认识了该县某位干部，费了点力气和钱就贷到了多达50万元的扶贫款，说是要办大型养殖场。但他只花了一小笔钱，在栏里养过不到100头猪，剩下的大部分钱除给家里盖了大屋外，还给自己买了辆客车跑运输。
后来余方海因"借用扶贫贷款骗取国家资金"而被当地司法机关处理。但余父坚持不认为儿子"犯法"，理由是"钱是国家给的，又不是偷的"。
谁有"能耐"拿贷款？
表面上看，只要按程序走，谁都可以拿到扶贫贷款，因为发放扶贫贷款的方式有5种：一是由县政府出面"做工作"，让部门经济实体负责承贷承还；二是乡镇直接申请贷款；三是部门申请贷款；四是企业申请贷款；五是个人申请贷款。
但在实际操作中，申请到扶贫项目的大部分人是乡镇和县政府各部门负责人，普通农民很少有机会拿到大额扶贫贷款。
这是部分扶贫贷款项目承包人的名单：原县政法委书记黄某，"习台司山葵生产"负责人，1994年12月13万元贷款到位，现项目不存在；县纪委副书记陈某，"黄栀子基地"项目负责人，1994年12月19万元贷款到位，现项目已不存在；人大办公司主任陈某，"寨坝棚鸭基地"负责人，1994年10万元贷款到位，现项目不存在；民政局副局长陈某，"商品猪基地"负责人，1995年11月10万元贷款到位，现项目不存在；原在习水工作，现任某县县委副书记张某，"商品羊基地"项目负责人，1996年35万元贷款到位，现项目不存在；县政协副主席何某，1998年贷款200万元；县职高校长，1998年贷款20万元；在县政府部门工作的林凌说，其实他也曾经动心过，在1997年时草拟了一份"项目报告"准备贷个80万元，"可惜动手晚了，没能跑来贷款"。
他说，其实风险不大，由于这些贷款者"来头不小"，即使在某些项目垮掉甚至消失的时候，在各种汇报中，习水县的扶贫工作然"卓有成效"；项目的负责人仍然没人敢追究其责任。
而银行方显然受到了不小的压力，虽然不得不贷出款来，但事后就有了怨气。据县农行一位负责人告诉记者，习水县扶贫项目的监督管理和承还贷款没能有效地管理好。
银行方早就提出对当地政府的指责--缺乏"有借有还"的基本信誉，根本没有想到"还"字；县乡政府在项目论证之后，从上到下批准立项，银行只是政府使用的"钱袋子"。
但政府部门认为，在实际操作中，扶贫贷款由银行掌握，在贷款上，银行过多地强调自身的利益而不顾政府扶贫的意图。
扶贫还是扶富？
"扶贫项目可能造就了一些富翁"，习水县人大副主任杨天平说，"我们没有直接证据知道谁靠扶贫资金富了，但应该呼吁司法机关对此清查。"
按照记者拿到的内部报告看，习水县有关部门早在1997年就已经意识到这个问题，但一直没清查到底。如习水县扶贫办1997年的一份内部报告说："……国家投入的资金已经不少，但就已立项投资的75个项目来看，绝大多数项目都缺乏管理和技术，是在低素质水平上搞开发……"还指出，"……要从根本上解决……扶富不扶贫的问题，从而如期实现扶贫攻坚目标。"
追究扶贫贷款的呼声在习水县2000年"三讲"期间达到高潮，在该县县委县政府班子成员的"三讲"会上，有人发言说，"……木老堂的养牛场是搞欺骗，是个典型的形式主义，10天就搞垮台了，扶贫资金扶到什么去了？"（习水县"三讲"记录第37项），经记者核实，1998年该养牛场贷款80万元。
当时一位县季负责人做了自我批评："扶贫贷款暴露出严重问题，政府领导有不可推卸的责任，在‘三讲‘教育中，彻底清理追查，搞个水落石出……群众没有得到党的扶贫政策的实惠，有的项目根本没有实施，资金被挤占、挪用、流失，影响极坏，对省市县严格审计后暴露出来的问题，如1997年醒民镇一个体户颜某用扶贫款办种猪场，种猪场没有办起来，造成资金流失，县委虽安排调查处理，但处理不彻底，群众意见很大，我也有责任。"
记者在习水县即将结束采访时，一位离休干部拿来一份收信单位是"南方周末"的投诉信复印件，执笔的老人--原县政府文教办主任林祖联已于去年去世，他在信中说希望看到习水县的扶贫资金问题有个"清白"的结果。
作者: 江华 来源:南方周末 时间: 2002-05-30 20:13:53
"富裕中的贫困是我们这个世界中最大的挑战。"这是世界银行在《世界发展报告（2000－2001）》中写下的第一句话。早在上世纪80年代中期，我国政府就开始正视"贫困"问题并实施扶贫行动。无庸讳言，我们的扶贫行动的制度设计并不完善，在政府的转移支付过程中，往往有大量扶贫资源流入了有权者和"能人"的腰包。国家审计署2001年公布，从1997年至1999年上半年，各级政府向全国592个国家重点扶持贫困县投入扶贫资金488亿元。但经审计，查出扶贫资金被挤占挪用达43.43亿元，占总数的20.43％。
人们通常用"低命中率"或"高漏出量"来描述这种现象。因为对贫困地区的一些官员来说，扶贫款是最大的一笔可支配的"活钱"；由于缺乏来自纳税人和上级机关的监督，在事实上，他们使用这笔"无主资源"的风险最低，也最难被追究。而真正需要这笔资金的贫困农户在对这些资源的争夺中，显然没有任何依仗而处于极端弱势。
从国际惯例来看，在缓解贫困的斗争中，仅仅依赖政府是不够的，还需要市场的加入，更要呼吁"志愿机制"的参与。因此一个健全的扶贫行动体系必须同时包含这三种机制或三种力量。如何在政府、市场和"志愿机制"之间建立一种建设性的伙伴关系，如何让三者在法律框架的约束下有效运行，这是关系到反贫困事业成败的根本问题。
2002年3月18日，贵州省习水县人大常委会根据人大代表的建议，要求习水县人民政府在法定时限内，对扶贫贷款中存在的问题进行调查处理，其中的焦点是：1994年到1998年的扶贫贷款是怎么花的？
按照中国农业银行习水分行一位副行长的说法：1994年至今，国家提供给习水县的扶贫资金累计为1.8亿元，其中1994年到1998年多达7158万元的扶贫贷款"躺在了银行账目上"，实际上已经收不回来了。
一个公认的事实是，习水县经济状况并没有因为扶贫资金的大力投入而改变多少。2002年，曾宣称已经脱贫的习水县不得不再次申报"国家级贫困县"称号。
扶贫出"政绩"
2002年5月，习水县部分离退休老同志向记者提供了一份权威的"扶贫项目和资金去向档案"。其中《习水县1994－1997年的省、地批准立项投建待查扶贫项目一览表》用数字描绘了一幅"欣欣向荣"的景象：在总贷款额度为4800余万元、分四年实施的75个项目里，该县"建成了"包括桑蚕养殖、药材、烟叶种植、牛羊猪、鱼鳖鸡鸭等等在内的富民工程。
数字出政绩。1997年，习水县扶贫办公室向县人大常委会汇报工作时说："几年来习水县的粮食、烤烟、畜牧生产走了三大步。扶贫项目中的6万亩蚕桑产业一步到位；猪、牛、羊年末存栏量分别达到39.2万头10.9万头11.2万头……全县农村人口由1994年初的35.8万人减少到1996年底的14.4万人，三年扶贫攻坚解决了21.4万贫困人口的温饱问题。"
1995年和1996年连续两年，习水县的扶贫工作得到贵州省和遵义地区两级政府的嘉奖。
1998年，习水县向贵州省和遵义地区报告说："习水县已经脱贫啦。"
按照该县扶贫办的统计，通过可行性评估、贷款实施的75个项目建设功后，习水县在这几年的理想情景是：每年应该共7.1万的桑、杜仲、烟叶、银杏、药材、蔬菜、瓜果成长；应218720头（只）牛羊猪狗鸡鸭鱼鳖活蹦乱跳。
然而记者调查发现，这些繁荣的景象并没有出现。
破败的"扶贫项目"
2002年5月中旬，记者在习水县四处寻找当年的扶贫项目所在地，但结果让人吃惊。
在该县东皇镇1997年建成的"习水华飞牧业司门口，厂名已经剥落破败，大门紧闭透过大没法相信这是个投资了30万元的牧业扶贫地，简陋的院子晒着内，一个家居场所相关资显示：苗老板1997年3月28这个项目贷到了30万元扶贫款，至今未还。
住在附近农民告诉记者："子盖以后么东西，就空在了。"
距其不远，是余某的养殖"习水鸿运司"。记者在这到的是被雨水冲刷过的水干净的场房，一在川籍菇专业户反问记者："么养殖？真的是养殖你闻不到牲口的臊味？"
按项目计划，这是个年产1.4万只羊的大型养殖场。但标准饲养间只有一只羊和几条狗。而有资料显示，为办这这个公司，余某于1997年4月4日拿到了100万元的扶贫贷款。
记者在温水镇看到，投下了50余万元扶贫款的群英村养殖地和投资70万元的商品牛基地空空荡荡。该镇丁角村的养羊基地也已经消失了。
习水县曾经花了50万元扶贫贷款搞了个"猕猴桃项目"，但记者以"购买农林特产"的名义打电话去核实时，对方接电话的职员很干脆地回答："没有这个东西了。"
记者调查发现，1997年之前的"扶贫政绩"项目：如烤烟生产（贷款900万元）、6万亩桑蚕建设（贷款600万元）等等最后几乎全部垮掉。银行贷出的款项大多数颗粒无收。
"1998年在还在搞突击发放贷款。"习水县农行一位负责人告诉记者，1998年4月到5月，习水县的扶贫贷款账目按规定必须从习水县农业发展银行移交到县农业银行。但县农业发展银行在没有任何担保的情况下，突击发放贷款1800余万元。从项目表上可以看出，上项目的不少是以前贷过款的那些人。
记者在习水县采访期，政府官员、贷款者和银行都否认这一点：该县1994年到1998年的大部分扶贫项目已经"死亡"。
2002年，习水县重新申报"国家级贫困县"称号。
扶贫"作秀"
2002年5月17，习水县人大常委会副主任杨天平叹着气对记者说："有些项目开始时还是有人真去做的，但后许多扶贫项目搞起来就垮掉，搞什么项目只不过是让领导看，目的还是为搞贷款。"
如果按正常程序，扶贫贷款的发放要通过县扶贫办、扶贫领导小组和银行好几道关口，其中可行性报告还要经过扶贫小组的负责人（通常由县委书记或县长兼任）的审批才可以，但对于一些有"能力"而又肯"作秀"的人来说，程序根本不是难事。
在县政府部门工作的林凌（化名）证实了扶贫项目"作秀"的说法。他说扶贫项目的承包人为争取到更多的钱，有人就"租用"农民的牛羊猪充数。
作为旁证，温水镇一位金姓个体养猪户对记者说，有一段时间，他的猪常赶去充当某某猪场的"扶贫项目猪"，除供领导们参观外，还经常被摄像机和照相机拍来拍去。
"争扶贫项目，前期要自己投些资，或者借些‘道具‘，这是申请扶贫贷款的招牌，"林凌说，"这和钓鱼没有什么两样，有的时候连钓鱼的鱼饵都可以省下，去借。"
在习水县某乡的乡干部杜科（化名）向记者讲述了他贷款的经历：1997年，他看到其他干部和"能人"拿到扶贫贷款后，"很气派"，就眼热了，便通过关系，在付出万余元的"攻关费"后果然拿到了某种植项目，有几十万元。1997年4月，他申请的首期贷款到位了，两笔共十几万元。
杜科很高兴，跟很多贷到款的人一样，呼朋唤友，到贵阳和遵义四处游玩吃喝，他的朋友回忆说："他那时可真气派。"
杜科高兴过头了，到了1998年，因为县人大要求，上级突然来检查项目实施情况，他赶紧买了1100多斤果实充数，但全部烂掉了。他最终没有拿到剩余的贷款，但也没还那十几万元贷款，"也没什么事。"
杜科算是"扶贫项目"承包人中的失败者，更多的人不把扶贫贷款吃掉喝掉，而是直接为自家"脱贫"。群英村的余方海本来是个普通农民，因为给某酒厂厂长开过车，认识了该县某位干部，费了点力气和钱就贷到了多达50万元的扶贫款，说是要办大型养殖场。但他只花了一小笔钱，在栏里养过不到100头猪，剩下的大部分钱除给家里盖了大屋外，还给自己买了辆客车跑运输。
后来余方海因"借用扶贫贷款骗取国家资金"而被当地司法机关处理。但余父坚持不认为儿子"犯法"，理由是"钱是国家给的，又不是偷的"。
谁有"能耐"拿贷款？
表面上看，只要按程序走，谁都可以拿到扶贫贷款，因为发放扶贫贷款的方式有5种：一是由县政府出面"做工作"，让部门经济实体负责承贷承还；二是乡镇直接申请贷款；三是部门申请贷款；四是企业申请贷款；五是个人申请贷款。
但在实际操作中，申请到扶贫项目的大部分人是乡镇和县政府各部门负责人，普通农民很少有机会拿到大额扶贫贷款。
这是部分扶贫贷款项目承包人的名单：原县政法委书记黄某，"习台司山葵生产"负责人，1994年12月13万元贷款到位，现项目不存在；县纪委副书记陈某，"黄栀子基地"项目负责人，1994年12月19万元贷款到位，现项目已不存在；人大办公司主任陈某，"寨坝棚鸭基地"负责人，1994年10万元贷款到位，现项目不存在；民政局副局长陈某，"商品猪基地"负责人，1995年11月10万元贷款到位，现项目不存在；原在习水工作，现任某县县委副书记张某，"商品羊基地"项目负责人，1996年35万元贷款到位，现项目不存在；县政协副主席何某，1998年贷款200万元；县职高校长，1998年贷款20万元；在县政府部门工作的林凌说，其实他也曾经动心过，在1997年时草拟了一份"项目报告"准备贷个80万元，"可惜动手晚了，没能跑来贷款"。
他说，其实风险不大，由于这些贷款者"来头不小"，即使在某些项目垮掉甚至消失的时候，在各种汇报中，习水县的扶贫工作然"卓有成效"；项目的负责人仍然没人敢追究其责任。
而银行方显然受到了不小的压力，虽然不得不贷出款来，但事后就有了怨气。据县农行一位负责人告诉记者，习水县扶贫项目的监督管理和承还贷款没能有效地管理好。
银行方早就提出对当地政府的指责--缺乏"有借有还"的基本信誉，根本没有想到"还"字；县乡政府在项目论证之后，从上到下批准立项，银行只是政府使用的"钱袋子"。
但政府部门认为，在实际操作中，扶贫贷款由银行掌握，在贷款上，银行过多地强调自身的利益而不顾政府扶贫的意图。
扶贫还是扶富？
"扶贫项目可能造就了一些富翁"，习水县人大副主任杨天平说，"我们没有直接证据知道谁靠扶贫资金富了，但应该呼吁司法机关对此清查。"
按照记者拿到的内部报告看，习水县有关部门早在1997年就已经意识到这个问题，但一直没清查到底。如习水县扶贫办1997年的一份内部报告说："……国家投入的资金已经不少，但就已立项投资的75个项目来看，绝大多数项目都缺乏管理和技术，是在低素质水平上搞开发……"还指出，"……要从根本上解决……扶富不扶贫的问题，从而如期实现扶贫攻坚目标。"
追究扶贫贷款的呼声在习水县2000年"三讲"期间达到高潮，在该县县委县政府班子成员的"三讲"会上，有人发言说，"……木老堂的养牛场是搞欺骗，是个典型的形式主义，10天就搞垮台了，扶贫资金扶到什么去了？"（习水县"三讲"记录第37项），经记者核实，1998年该养牛场贷款80万元。
当时一位县季负责人做了自我批评："扶贫贷款暴露出严重问题，政府领导有不可推卸的责任，在‘三讲‘教育中，彻底清理追查，搞个水落石出……群众没有得到党的扶贫政策的实惠，有的项目根本没有实施，资金被挤占、挪用、流失，影响极坏，对省市县严格审计后暴露出来的问题，如1997年醒民镇一个体户颜某用扶贫款办种猪场，种猪场没有办起来，造成资金流失，县委虽安排调查处理，但处理不彻底，群众意见很大，我也有责任。"
记者在习水县即将结束采访时，一位离休干部拿来一份收信单位是"南方周末"的投诉信复印件，执笔的老人--原县政府文教办主任林祖联已于去年去世，他在信中说希望看到习水县的扶贫资金问题有个"清白"的结果。
作者: 江华 来源:南方周末 时间: 2002-05-30 20:13:53