审视信访(南方周末 2003-11-13)

审视信访
南方周末　  　2003-11-13 14:57:49

上访者
信访法律地位的争论由来已久——要发挥信访部门的作用，必然要赋予信访部门相应的权力，那么，这个权力属于什么性质呢？
它与司法的终极性裁决权力又是什么关系呢？
如果认为信访部门的工作性质本身与法治精神相悖，担心它会变成另一个司法机关而不给它权力，那信访部门又如何存在呢？
而如果没有信访机关，诸多社会矛盾让老百姓到哪里诉说呢……
□本报记者  郭国松
“您好！这里是国家信访局，有问题请写信反映。邮编：100017，国家信访局收。”拨通国家信访局的电话，传来一个男中音简洁的自动提示。在北京114查号台，这是国家信访局惟一能够查到的电话。
但那些怀着各种不平的人并不死心，他们千里迢迢地赶到京城上访。于是，每天一大早，位于北京市西皇城根街的国家信访局门前，总是聚集着身背行囊、面容憔悴的上访者。
与上述场景相似的，还有全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等国家重要机关。这些地方，也是进京上访者的“集散地”。
庞大的信访机构与天文数字的信访案件
上访，对于个人而言，绝大部分是诉说冤屈；而对于一个国家而言，上访则是反映社会矛盾的晴雨表。
全国人大常委会办公厅信访局原局长李铁流对记者说：“我从1983年到1998年一直在信访局工作，看了温家宝总理为农民讨工钱的报道，我很感动。这件事本身并不大，如果我们的县长、乡长对农民都有这种感情，就没有解决不了的问题。新一届领导班子强调执政为民，我要问这个县的县长，你为官一方，有没有造福一方百姓？如果不是碰巧遇到了总理，那他们是不是也要去上访？”鲜为人知的是，这位信访局长，早在1998年初就根据信访材料反映的问题，与程维高集团进行过惊心动魄的较量，并为此付出了惨重的代价。他很有感慨地对记者说：“任何一个部门，任何一个官员，只要履行了自己的职责，就不会出现群众上访的问题。我当信访局长的时候就对工作人员说，不要把上访者送回去，回去还会来，我们抓住一件就办一件。但是，现在一年十几万起上访案件，每天都是排着队上访，信访部门就那么几个人，如何解决呢？”据10月6日出版的《了望》周刊披露，目前，80％的上访反映的是基层问题，80％的上访是有道理或有一定道理的，80％的上访是由于地方或部门没有认真妥善解决所造成的。
辽宁省省长薄熙来最近考察本省信访工作时说，在信访案件中，90％以上的群众要求是合理的。
据调查，目前的信访存在着“两多”现象：一是信访机构繁多、庞杂。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公、检、法以及相关的职能部门，均设有信访接待机构。二是信访数量大。据全国人大常委会办公厅信访局局长翟炳恺介绍，仅全国人大信访局每年受理的信访案件就达到10万件。最高人民法院院长肖扬在2002年的法院工作报告中说，2001年，最高人民法院审结的案件有3047件，而处理的来信来访案件却多达152557件（人）次。至于全国各级信访部门每年受理的信访案件总量，最保守的估计也不会少于1000万件！
与“两多”现象相对应的却是另一种局面。《了望》周刊的报道说，大部分信访事项有头无尾，不了了之，与庞大的群众信访量相比，信访立案数只是一个相当小的数字；“对上访群众来说，反映的问题要被立案就跟买彩票中彩一样难。”人大的信访机构由于缺乏对职能部门的约束力，“群众投诉到人大的大部分案件，在没有任何监督措施和处理意见的情形下层层转办，然后被不明不白地‘消化‘掉了。许多上访群众反映说，人大的信访机构就像‘第二邮局‘.”
上访增加的原因
最近，在重庆召开的全国纪检监察信访举报工作会议期间，中纪委副书记张惠新指出，一些群众越级集体上访迟迟得不到解决的背后，往往存在着腐败问题，具有一定的规律性。这些腐败包括：党员干部以权谋私、侵害群众利益、领导干部失职失察等。
北京大学公法研究中心主任姜明安教授认为，在老百姓权利意识逐渐觉醒的大背景下，如果司法救济的渠道不畅，矛盾的社会化就势不可挡，这是现在上访问题比过去大量增加的一个重要社会根源。
北京大学法学院教授陈瑞华指出，在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。但是，中国的司法救济体系目前非常薄弱、滞后，使得司法机关不仅不能吸纳、解决矛盾，甚至把大量地方性的、部门性的，并且大多数都是很小的争端推向社会，推向党政部门，推出本地，导致大量的群众到省城、北京上访。
事实上，现在上访者所反映的问题，绝大部分与刑事、行政、民事案件有关，在正常情况下，这些问题都可以在司法机关得到解决，而现实却恰恰走向了另一个极端——信访。在陈瑞华教授看来，造成目前这种局面，除了司法机关在某种程度上缺乏吸纳、解决问题的能力外，还有一个重要的原因，那就是一些基层党政部门也缺乏解决问题的效力。“我认为，中国的立法、行政、司法在中央一级还有一定的制约机制，一旦到了地方，越是往下，公权力越是呈现高度的一体化格局。这样，就会造成一个部门解决不了问题，其他所有部门都解决不了问题的局面，最后演变为所有的问题都涌向北京。”陈瑞华说。
对信访部门权力构成的再认识
千百年来，仰仗“青天大老爷”为民作主，是被儒教文化浸透的深植于中国国民骨子里的一个传统。这种文化沿袭至今，便是上访鸣冤。
中国政法大学副教授应星梳理了信访制度的历史源流，认为信访与中国古代的非常上诉制度有着某种微妙的联系，他还将1949年之后的信访制度分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来的安定团结型信访三种类型，指出信访在中国仍是一种较为有效的替代性的矛盾处理方式。
姜明安说：“中国的法治还没有建立权威，老百姓不相信法律，只好去寻求人治，这是中国的老百姓几千年来的习惯。我们现在有一个最大的误区，那就是老百姓在权利被侵害后习惯找领导，领导也喜欢批示，再加上媒体的渲染，更强化了老百姓相信上访而不相信法院的观念。
“但现在的问题是，如果信访部门在处理群众上访时不借助领导的批示，更不可能解决问题；而如果仅仅依靠领导的批示，又明显违背法治的原则。在这种两难的悖论中，对信访部门的权力定位就显得尤为必要。
一位要求不披露姓名的信访部门官员对记者说，这么多年来，他一直在思考信访机关的法律地位问题，现在，有两种对立的观点：一种观点认为，应当制定信访法，加强信访部门的权力。另一种观点主张取消信访机关，理由是这个部门没有发挥调节社会矛盾的作用，搞乱了法制建设。司法系统的人士还提出，只有同级人大及其常委会才有权依照法定程序对司法进行监督，法院不可能凭信访部门的意见和领导的批示立案、再审。
这位官员建议：“首先要解决信访部门的法律地位问题，如果信访部门行使权力符合法律的规定，就将其纳入法律框架内，否则就撤销。
不然，有一个没有法律地位、没有实际权力的信访部门的存在，让老百姓千里迢迢、甚至倾家荡产到省城、北京上访，却什么问题也解决不了，是在制造新的矛盾。“据了解，上述争论由来已久——要发挥信访部门的作用，必然要赋予信访部门相应的权力，那么，这个权力属于什么性质呢？它与司法的终极性权力又是什么关系呢？如果认为信访部门的工作性质本身与法治精神相悖，担心它会变成另一个司法机关而不给它权力，那信访部门又如何存在呢？而如果没有信访机关，这么多的社会矛盾让老百姓到哪里诉说……
陈瑞华认为，上访实际上涉及到公民权利救济问题，这就需要确定是否将信访工作纳入权利救济体系。他认为，现在的信访是过去长期以来以行政方式治理国家的一种非常救济手段，这种救济的方式具有几个特征：首先，它不是一个专门的机构，更不是司法机关，而是在各级国家机关内部设立的一个部门；其次，它处理问题的手段主要是受理并接待群众的来信来访，但并不保证信访中所反映的问题能够解决，有的甚至连程序都进入不了；再次，根据“归口管理，分级负责”的信访规定，群众反映一级国家机关的问题，最终还必须回到这一级国家机关去处理，这使得很多上访者只能循环往复地不断到上级上访。
“当然，信访部门也作出过很多贡献，不少重大线索都是从信访部门发现，经有关领导批复之后得到及时处理的。但目前越来越多的上访案件，使得信访部门有限的权力、效率与老百姓获得救济的愿望之间存在很大的矛盾，再加上信访工作带有明显的人治色彩，单靠它自身的作用，根本无法解决今天错综复杂的社会矛盾。”陈瑞华说。
但应星认为，虽然上访者获得高层首长亲自接待或直接批示的机会微乎其微，但是，这种偶然性的救济机会仍会给他们带来一线微弱的希望，也正是这种希望起着社会安全阀的作用。
上访与“权利救济底线”
目前已经建立起来的行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济机制为何难以充分发挥调节社会矛盾的作用呢？
姜明安教授认为，目前困扰行政复议制度的主要有三方面问题：一是行政复议都是各级政府内部的法制部门负责办理，没有独立性；二是程序不公开，它缺少法院公开开庭、提供证据、辩论等一整套程序，连一般的听证程序也罕有，使得老百姓对它的公正性产生怀疑；三是行政复议虽然比行政诉讼的范围要大，但仍然受到很大的限制，抽象行政行为无法单独进入复议范围。
在司法还不能完全独立的情况下，行政诉讼严重受制于政府的权力，起诉政府的案件，法院往往不受理，也不说明任何理由，而有些法院本身就是政府部门实施侵权行为的参与者。更主要的问题是，行政诉讼目前存在着法律上的障碍，《行政诉讼法》明确将抽象行政行为、内部行政行为、国家行为、终局行为等排除在行政诉讼的受案范围之外，这是被政府侵权的公民和法人告状无门的重要原因。“这样排除是毫无道理的，很多上访正是由于这些行为造成的。”姜明安说。
至于国家赔偿，除了赔偿标准极低外，就是法律和人为设置的无数苛刻的条件。精神上受到严重摧残的“处女嫖娼案”的受害人麻旦旦，最后获赔74元钱，成为法律制度不合理的一个极端例证。
陈瑞华教授从英国建立“衡平法院”的历史中得到启发：“能否在中国目前的情况下，在普通法院体系不能给公民提供有效的救济时，建立一套特殊的司法救济程序，或者叫做‘权利救济法院‘.遇到普通的程序解决不了的案件，可以向省级‘权利救济法院‘起诉，还解决不了，就上诉到最高法院的‘权利救济法庭‘.”姜明安教授也提出了建立公民权利特殊救济机制的设想：建立类似国外的督察专员制度，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访者启动司法、行政复议等程序，对腐败问题，可以转交中纪委、监察部等部门处理。督察专员本身没有裁决权，也不干预法院审判，他可以向人大、政府等部门建议，修改相应的法律、法规以及政策的调整等。
陈瑞华认为，要解决上访问题，首先是挖掘现有的司法潜力，应当由法院受理的案件，法院必须受理。同时，要结合时下正在酝酿的司法体制改革，扩大法院受案范围，将一切行政行为纳入司法审查的范围。
他同时建议，修改《法院组织法》等法律，规定法院无法定理由不得拒绝受理案件，否则，应当追究法官乃至法院领导的责任。
陈瑞华明确表示，解决老百姓上访问题的根本出路，就是要让司法拥有足够的权威，保障它独立、中立以及良好的法官素质，这样才能使公民的权利救济渠道畅通。
在对信访部门的职能定位上，应星属于对立的两派的“中间派”。
他认为，从严格的法治角度讲，这种将权利救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上、扬人治抑法治的上访制度，是法治的“敌人”；但对于偏重程序正义的法律救济来说，信访救济又是一种替代性纠纷解决方式，对于某些在当地投告无门的上访者来说是一个可能的出路，对于被司法不公困扰的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。因此，信访又是法治的“朋友”。
应星提出，在时机成熟的时候，可以借鉴瑞典首创、多个国家和地区（包括香港）的通行做法，建立申诉专员制度，将信访救济正式纳入法制轨道；在诉讼救济和复议救济遭遇种种困难时尤其是关系网的阻隔时，转到信访渠道处理。
这位曾经在三峡移民区挂职副县长、著有《大河移民上访的故事》一书的年轻学者说：“在我们这样一个法治精神依然薄弱、人治传统依然强大的社会中，我们当然应该更多强调对司法救济制度本身的完善，而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段。不过，也正因为建设法治社会是一个极其漫长的过程，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当司法腐败导致人们丧失对司法的信心时，我们仍然必须为人们保留将信访作为‘底线救济‘的权利。”
_xyz