棹元：中国政治，当看县政

作者：棹元

进入2009年，不论是社会情势，还是经济形势，中国都已经走到一个新的拐点上。舆论坊间听得很频繁的一个词就是不确定性。而民间也从来没有像现在这样，对未来充满犹疑。这种心理的结构性变化，也构成了不确定性的重要内容。而两年前我和社会学大师吉登斯交流时，他也特别强调了中国未来政治的不确定性。毫无疑问，中国已经进入一个高度风险的社会。尽管如此，我们还是依然可以预见一些可能的情势变迁。在所有的可能性中，县政当是中国未来政治变迁的重点。

2月1日的《求是》杂志刊载了中共中央政治局常委周永康在去年12月17日于全国政法工作会议上的讲话删节稿。开篇就谈到2008年是历史上极不平凡的一年，内文随后就谈到确保国家安全与社会和谐稳定，周永康要求尽量把矛盾化解在基层。在群体性高发时期，这篇文章的针对性极强。

早在去年11月10日至26日，中国2600多名县委书记在五所国家级干部培训学校接受“轮训”。是次轮训并非中组部、中央党校组织，而是由政治局常委会讨论决定。习近平、李源潮等中国核心官员先后多次对县委书记这个群体发表讲话。新华社报道称，这次培训的规模和层次，是空前的、不寻常的。在1949年以来的中国的历史上，轮训县委书记亦不常见。而培训的内容，不仅有中央文件，还有经济管理、基层治理和突发事件应对等实际操作。中央政法委副秘书长王其江就讲授了“如何维护县域社会稳定和应对突发事件”。中国高层如此重视县域政治，背后不仅有结构性的原因，还在于社会情势的变迁使得县政成为一个关键性的节点。

自秦朝设郡县以来，中国就有“郡县治，天下安”之说。但2008年，县域就爆发了贵州瓮安事件、陕西府谷事件、广东惠州事件、云南孟连事件。正如中国国家行政学院刘旭涛教授所言，轮训的“良苦用心”正是与当下群体性事件频发，基层矛盾加剧的政治现实密切相关。而县委书记的迅速“走红”，其实是高层对中国县政的重视空前。

从国家权力结构上来看，县域恰好处在一个五级行政的单一制国家的第四级，由于乡镇一级没有全面的治理能力，县域基本上是一切政策的终端，同时又是民意直接反馈的底端。这样的权力结构现实，就使得县政成为一个承上启下的纽带作用，也是观察政局变迁的晴雨表。

而这样的结构，在1994年分税制之后，就显得更为微妙。分税制改革打破了大一统的财权，将中央与地方政府的收入进行了大幅划分。中央拿大头，地方拿小头。数额大、稳定性高、征收成本低、年增长率高的消费税、增值税都是中央收取，地方收取的多是规模小、税源散的税收。这样的结果是地方财政的保障性弱，在省级财政二度集中，市级财政三度集中后，县域财政就所剩微薄，稳定性就更差了。尤其是西部一些贫困县域，很多还是靠着转移支付来维持日常行政开支。就单一制下的中央财政，王怡有一个恰当的比方：一个面积广大的花园，中央政府就像是花圃中心的喷泉，不管如何均匀地旋转，受益最大的始终是喷泉周围的那一块地，越是距离权力中枢远的地方，受益就越少。而处在行政末梢的县域，就是距离财政花圃最远的一环。

尽管县域财政拮据，但是要处理的事情却一点也不少。面对日益严峻的基层矛盾，中国高层三令五申，要将矛盾化解在基层。县域行政长官和党委书记要用极少的财力、人力和物力处理日益突出的风险，其处理效果可想而知。中央党校一份针对一千多名县委书记的问卷调查显示，92%的县委书记认为，县域政治的财权和事权不对等，有钱有权的部门都上收了，花钱难办的事都下放了。七成多的县委书记认为，县乡政府是一个功能不完全的残缺政府。

而笔者在中国基层所做的调研中发现，中国的下层蔓延着一种观念，即中央政策是好的，下面执行坏了。所谓天上的是神，地下的是鬼。河北一位县级官员曾向我报怨，“政策把我推到前台，就是个唱黑脸的”。中国基层公民对于中央政府的美好想象使得冲突看起来发生在基层政府和公民之间，但事实上，这种基层权利诉求的实质，是直指整个政治结构的。

尽管部分县域官员不得不为体制埋单，但体制本身也为这些饱受压力的县域官员留下了一个出口，那就是异地为官的人事制度。一个县两年换三任书记，不是什么稀罕事。异地为官的制度既淡化了官民的血肉联系，也减轻官员的道义责任。在钱少事多的“火山口”上，异地为官的人事制度是县域官员扔包袱走人的救命稻草。

从财权、事权上来看，县域官员其实是处在一个相当尴尬的位置上。一些投机的县域官员只求呆在位置上不出麻烦，以便尽快升迁调任，不可避免的要玩起击鼓传花的政治游戏。要让这个位置上的官员输出责任，而不是投机，难度可想而知。县域政治本身就存在结构性的困境，这难免引发很多剧烈的群体性冲突。

所以各方人士对于2009年的政治情势判断不妙也是理所当然了。针对2009年的政治情势，《燎望》新闻周刊刊登了三位长期在一线的新华社记者的访谈。他们的判断是2009年是群体性事件高发年。

从近年中国集体行动的数量公开报道的数字来看，在2006年超过9万起，并一直保持上升势头。除了数量上的增加，将集体行动纳入到转型中国的大背景考察，我们会发现，集体行动在2008年发生了一个质的飞跃。去年年底各地出租车司机和各地教师分别进行的非暴力集体行动，已经可以看见社会运动的迹象。这是一种极有价值、积极的转变。这种非暴力的集体诉求模式对中国社会贡献的价值已经远远超越了暴力式泄愤事件。

这种集体行动的转变，与上世纪60年代西方公民社会的发展历程很相似。随着阶级认同的式微，各类认同组织大量出现，或者基于共同的理念，或者基于相同的利益诉求。看似是不稳定的，但正是因为这类组织诉求的多元化，恰恰分散了大规模集体行动甚至革命的可能。这种动态的社会，不仅仅充满活力，而且远比看似静态的社会稳定。

根据美国芝加哥大学社会学系赵鼎新教授的研究，一个社会中社会运动增多，缓解其不满情绪，集体行动减少，革命才变得不可能。这样的局面才有利于公民社会的健康成长，以及国家社会关系的和谐。“和谐社会”不是说没有社会运动，而是呵护社会运动的健康发展，是一种动态的和谐， 而不是压抑的和谐。只有社会认同得到多样化的表达，才可能避免在经济衰退情况下，因为大型话语的渗透而形成不可控的大规模群体性事件。在这个意义上讲，中国政治需要避免瓮安这类泄愤事件，而类似出租车行业的良性非暴力运动，才是推动中国社会积极健康转型的良方。

去年出租车行业有两个重要的特点，其一是诉求的非暴力性；其二在于诉求背后透露的行业自治精神。非暴力的举措给县域群体性诉求带去启示，而其自治精神也提示当政者要将管制思维向着服务思维转变才能顺应县政的健康转型。

已经发生的县域群体性事件很多是利益争斗问题，但随着公民意识的不断深入和扩散，地方自治要求和行政控制之间的张力也必将日益凸显。清末黄遵宪主张地方自治，“追共和之郅治，臻大同之盛轨”，而自治精神也正是民主国家的一块重要基石。而自治，则必然涉及到纵向权力的分配。从这个意义上讲，县政面临的一个根本性问题是如何恰当的分权。中国的问题不仅仅是眼前的保增长、促就业，这需要中国的政治家超越简单的稳定观，去回应中国政治结构内在的根本性冲突。

如果没有新的外力，地方自治要求和行政控制之间将和平共处，构成基层政治的一篇混沌。然而，在金融危机之下，2000万返乡人士也许会搅动这片混沌，加剧其中的隐形张力。

在全球金融危机下，中国的失业率激增。而失业群体中，最主要的就是返回县域的打工者和大学生。而这样两大类主体的共同特点是，部分接受了部分现代观念，对权利的敏感度高，且懂得利用公共性给政府压力，为自己争取权利。

2000多万返乡人士无疑会给县域政治注入了新鲜的气息，但这往往被某些人用“社会控制”的逻辑视为不稳定因子。事实上，虽然他们长年在外，但丝毫不影响他们在当地的权利主体地位。相对于没出门的当地人来说，他们更懂得如何与政府打交道，从这个意义上讲，他们是县域政治积极健康的因子，而不是闯入者，不是不稳定因子，更不是洪水猛兽。

这2000多万人对于县政的影响意义非凡，其中一个明显的作用在于信息服务上。在今天，没有人再怀疑传媒技术革新给现实政治带来的巨大冲击。长远的看，互联网固然可以增进沟通，降低联合行动的沟通成本。但另一方面，它决定性的排斥了无力上网的人群。具体到中国而言，互联网使得中国的城市人群加速了学习和沟通，但与边缘的县域人群日益拉开数字鸿沟。过去的很多事例证明，很多县域的重大事件都没能及时的进入公共空间。然而，这种遗憾的事实随着这2000万人的返乡将得到极大的填补。

来源：FT中文网