中国的县政改革和国家建设

　　本文再从国家建设的角度来继续讨论县政改革。很显然，县政改革不仅仅是为了解决今天中国所面临的问题，更是为了未来的国家建设。

　　在传统中国，县政是整个政权的基石和支柱。在几千年的历史中，县级政府是最基层的政权。尽管20世纪革命尤其是共产主义革命重建了中国政治的整个构架，但没有任何理由来改变县政的核心地位。

　　革命后，国家政权力量才到达县级以下，即乡镇，同时在县级以上也设立了很多行政级别。多层次复杂的行政结构在革命和建设的早期起到很重要的作用，主要是政治、经济和社会多方面的控制和动员。

　　在改革开放以来，中央权力大幅度下放到省级，县政成了各省的省内事务，再由省级政权往下分权。就是说，分权是一层一层地往下放。每一层级政府只和上下两级政府发生关系。

　　无论是往下还是往上，越级的关系很难发生。这就形成了一些外国学者所说的“蜂窝状”政府。从政策的决定和执行来说，这种政治结构无时无刻不呈现出其脆弱性来。

中国各省间的关系微弱

　　包括世界银行在内的很多研究经常指向中国各省之间关系的微弱。例如长期以来，中国各省之间的贸易水平远远低于各省与海外的贸易水平。中国各省之间的整合度要远远低于欧盟主权国家之间的整合，也低于苏联解体之前各共和国之间的整合。

　　实际上，情况比这个还严重。在各省之内，各县市之间的整合程度也非常成问题。中国学者所说的“诸侯经济”不仅仅存在于各省之间，也存在于各县市之间。在政治上，也有类似的情况。相当自治的经济体和独立于中央政府之外的政治，是中国出现大量县级“土皇帝”的结构原因。

　　经过世纪之久的革命和建设之后，中国要回归常态社会。常态社会强调的是治理，或者良治。县政方面也一样。在这方面，中国国内学者这些年来已经作了很多的研究，不同方式的县政治理也在不同的地方推展和试验。但应当指出的是，县政不能孤立于总体政治改革，县政不仅仅是县政本身的治理，而是涉及到中国总体国家结构建设的问题。

　　首先是与政权的合法性有关的执政党及其政府和社会的联系问题。这里最主要的就是要寻找政权和社会的关联点。民主政治主要也是为了解决政权和社会的关联问题。

　　乡镇数量繁多，范围小，既不能构成治理单位，也很难和政权建立直接的关系。在常态社会，乡镇类似于社区，并没有必要成为一级正式行政建制。在富裕发达地区，乡镇人口较多，可以作为县的派出机构。乡镇改革在浙江等地的试验已经取得了不错的结果。

　　乡镇政权的存在在很多方面已经成为政权的负担。大量乡镇政权已经处于破产状态。能否取消乡镇政权或者重新定位乡镇政权，时机早已成熟，只要是取决于改革者的决心了。

要求政府成为服务型政府

　　如何解决执政党和政府与社会严重脱离的情况？县政是关键。近年来，中国开始学新加坡的做法。在新加坡，所有政府官员和国会议员都必须定期和选民见面，倾听民意和收集民意，尽管不见得所有的提议都能落实下去，但毕竟是高度制度化的机制，能够把执政党及其政府和民众联系起来。

　　这是新加坡执政党长期执政的主要经验。中国也在学。在一些试点地区，县委书记和县长必须定期和人民见面。不过，在一些地方，这种连接往往变成了政治仪式，并无实质性的意义。

　　在新加坡，执政党每五年必须面临一次“大考”，即大选。如果功课做得不好，考试有可能通不过。中国的县委书记和县长没有这样的“大考”，他们不可能像新加坡官员那样行为，是预期之中的。但这并不是说，中国不可能找到这样一种人民和官员之间的制度关联。

　　在理论上说，县级人民代表大会代表是选民直选的。而且中国的直选民主只发生在县一级。要处理好县委书记、县长和人民之间的关系就是要处理好县委书记、县长和县人民代表大会之间的关系。

　　理想地说，执政党通过人大系统来执政是比较好的。这方面的实践先可以在县级进行。

　　县政的重要性也体现在政府的定位上。这些年来，人本主义是政府界定的核心。实际上，无论什么样的政体（不管是民主还是非民主），只要是以人为本的，都是具有强大的生命力的。人本主义要求政府必须成为一个服务型政府，而服务型政府的服务对象当然是社会、是人民。

　　提供服务过程中，县政的位置变得尤其显著。到目前为止，中央政府还很少能够为人民提供直接的服务。从各国经验来看，中央政府不是没有可能提供公共服务，例如医疗卫生、社会保障、教育和环保等方面，在很多国家都是由中央政府或者联邦政府直接提供的。

　　在中国，这些服务基本上还是由地方政府提供（当然是提供不足）。在很多场合是中央出政策，地方出钱。但即使是将来中央政府有能力直接提供这些服务，在中国的体制下恐怕也难以跳过县级政府。

　　在这方面，县政面临艰巨的转型任务。很多政府不仅仅不能提供任何服务，反而已经演变成一种学界称之为掠夺型政府，这是政府和人民紧张关系的主要原因。当然，县级政府沦落为掠夺型政府的原因不仅仅县政本身，而是中央地方关系变化的一个结局（这一点本栏已经论述过）。

县级信息与中央脱节

　　从信息流通的角度也能说明县政对国家建设的重要性。县政必须和中央政府建立直接的关联，甚至说县政必须是中央权力的内在部分。这首先要从信息的收集、整理和分析开始。

　　在任何国家，真实的信息在现代社会治理中的重要性是不言而喻的。县级可以收集到最基层、也因此是最真实的信息。尽管中国体制内部的信息传递有不同的管道，但很难说现在县级信息可以直接传送到中央政府。

　　在很多场合，县级信息到了中央要不毫无踪影了，要不高度扭曲。在中国高度等级化的行政系统里，县级的信息在往上传递过程中，被一级又一级地“审查”，到了最后即使能够上达中央，但已经不是原来的信息了。

　　当然，反之亦然，中央的政策到了县级，往往就变得面目全非了。原因在于在县政和中央政府之间有太多的行政“过滤器”。当中央权力被省市级政府阻隔的时候，县政就被边缘化；当县政信息被省市级政府过滤的时候，中央就很有可能变成瞎子和聋子了。

　　从长远来看，县政改革也涉及到中国未来民主化问题。中国国家之大，地方复杂，拒绝走西方式民主道路有其很大的理性。

　　县政民主是民主化的最有可行的选择。就是说，在很长一段时间里，只有县政才有可能实行直接民主，而在县级以上，实践间接民主。

　　除了选举，民主化的另外一个重要维度就是国家向社会的分权。而处于社会最前线的县政是国家向社会分权的最理想也是最具有现实性的政府层级。考量到中国的国家地域和人口规模等因素，一旦民主化，就会产生巨大的政治压力。

　　如果巨大的压力不能消化，那么总体政治社会的稳定就会成为问题。因此，作为民主的起点，县政能否建设好决定了中国的民主化成功与否。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长，文章仅代表个人观点