蔡霞：以县政改革为切入点启动国家政治改革

摘要：在我国，县这一层级处于国家与社会相连接的关键位置，“郡县治则天下安”。当前，实行政治改革迫在眉睫，应当自觉顺应经济和社会发展的要求，真正对人民负责、对民族负责、对历史负责，以县政改革为切入点启动国家政治改革，以民主和法治来保障民权、改善民生、化解矛盾、促进和谐。
　　关键词：政治体制改革；县级政权；民主法治；和谐社会
　　政治改革从县这一层做起，其中的实际意义自不待言，同时它的重大战略作用更需要我们深刻认识。这个战略作用就是以县政改革为切入点启动国家政治改革。我想是否可以从几个方面看县政改革的重要性、紧迫性，特别是县政改革对国家政治改革的意义。
　　一、国是县的放大
　　从社会生活面貌看，县域范围内本身就像个“小国家”：一方土地、百万人口，城镇乡村兼有，农民市民混杂，一二三产业共生，经济政治社会文化，哪个领域都不少。麻雀虽小五脏俱全，可谓治小县如理国政。
　　从政权构建角度看，中国古代农耕社会“国”是“家”的放大，计划经济条件下我国社会整体的生产力水平仍然没有超越农业文明阶段，这决定了当时建立延续至今的国家政权体系中，县级政权是国家政权的缩影。从中央到乡镇这五级政权，除了乡镇政权有一定的不完整性外，县到中央这四个层级，政权设置基本大同小异。县级政权除了没有外交、军事部门外，中央政权有的县级政权大致都有，只不过政权级别逐级提升、政府规模逐级增加、管辖地域范围逐级扩大而已，从这个意义上说，县政改革可以看做国家政改的试验与先声。
　　二、“郡县治则天下安”
　　在我国，县(区)这一层级处于国家与社会相连接的关键位置。一方面，县级政权是支撑中央政权稳固运行的政权之一。中国社会大多数群体事件首先发生在县乡两层，县级政权应对处置各类事件的能力，关乎到整个国家的祥和稳定。这是“郡县治则天下安”的一层意思。另一方面，我国政权体系内部的运转，基本上是权力逐级上收、矛盾逐层下递、压力逐层加大，省和市这两个中间层级在一定程度上既不最终承受压力也不直接面对矛盾，于是矛盾与压力都集中交织在县这一级，而以突发性的危机形式展现出来。就此，群体事件发生在县乡，而根源在上头。矛盾冲突发生时县级政权首当其冲地身陷其中，但这不只是县乡政权本身的过错，而是国家政权体系内部机制问题与运转不灵的必然后果。2000下半年，中央党校根据中央决定举办第一期县委书记班时我参加教学，通过和县委书记们接触产生了以上认识，在写这期班教学总结时我提出了这一观点：矛盾表现在下面，根源在上头，需要推进高层改革，为县乡政权化解矛盾提供条件和保障。后来《中国党政干部论坛》约我把这部分提取出来，专门写了一篇文章。将近10年过去了，问题依旧，而且越来越突出。所以从解决社会矛盾着手，也必须将县政改革作为切入点来启动整个政权体系的改革。这是“郡县治则天下安”的引申意思，即以治理县级政权为切入点，深化包括中央政权在内的整个国家政治体系改革，则能达到天下大安、长治久安!
　　三、实行政治改革迫在眉睫
　　社会矛盾冲突的背后实质是政治危机的蕴生。我们常说加强党的领导，而能不能实现领导，从根本上要看社会民众的认可度。惟有努力抓住机会实行政治改革，力争把握政治改革的主导权，执政党才有继续领导的可能。如果再不改革，则不是谁把握改革主导权的问题，而是社会还给不给执政党以主导地位和改革机会的问题。
　　首先，从2008年6月“瓮安事件”以后，群体事件发生频率越来越高，规模越来越大，事件，走向暴力化特征，街头政治的趋势越发明显，这不是个好的势头。有学者提出，改革开放以来，我国的民主发展呈现三个阶段：一是(基于观念追求的)自发民主；二是(执政党为主导的)动员民主；三是(利益冲突引发的社会性)维权民主。维权民主的社会性、动员性极强，尽管从目前看组织性还不强，但可以想见未来它的组织性将会快速增强。这种组织性与我国公民社会发育中社会组织大量出现所表明的社会组织程度提高作用相反，它极易走向社会与国家对抗的方向。
　　其次，网络成为民众与政府博弈的主要场所。网络上的政治参与呈现出几个特点：一是政府的公信力明显下降。现在政府每作出一项新的政策和举措几乎都会遭遇民众质疑，每一个公共事件网上几乎都会有与政府观点不同的民间声音。二是网络正在成为社会监督政府的强大舆论平台。实现言论自由的有限空间在网络，尽管自由还是有限，但相比较于纸质媒体，网络上的言论空间已经很大了。三是网络成为推动民主政治的有力工具。由于网络的覆盖面广、信息丰富、传播快、放大效应、互动性强等特点，网络的动员功能、组织功能极强，虚拟世界对现实政治的影响作用越来越大。网络推动与社会群体事件的高度呼应，将会使政府(执政党)与社会的矛盾冲突呈加速度发展。
　　再者，一个充满危险的逻辑正在展开：政府(执政党)与社会的关系正在向着恶性破裂的方向发展。我们从社会矛盾冲突的一些表现说起：信访——群体事件——兰州老汉拍砖砸车——湖北房县信访局长女儿被害事件的网民反应——齐齐哈尔职工集体上访和通钢事件的政府反应。表面看这是互不相关的事件，其实背后有一个贯通其间并正在延展的充满危险的逻辑：国家与社会正在从合作走向对峙，政治权威急剧下降——法制权威无形消解——社会安全底线动摇。
　　从社会这头看，社会对政权的态度发生明显变化。信访是民众对政府还寄存希望，而群体事件则是民众对政府的严重不满。尽管信访或上访行为(包括集体上访)带有很大成分的传统臣民政治文化影响，但民众毕竟还对政府有所期望，运用政府所允许的方式和途径来表达自己的利益诉求。参与群体事件的绝大多数是基层社会的贫困民众，他们在政治权利上处于弱势地位，当用政府允许的方式表达和争取利益的希望破灭后，民众的正常理性就被极度的情绪化所取代，于是采用政府所不愿看到也不允许的方式来发泄对政府的责难和不满。值得注意的是，自去年以来群体事件规模动辄数万人，且发生频率越来越高，几乎每月都有几起。这表明社会民众对政府的不满情绪在迅速增长。如果说信访和群体事件还可以看作是民众采取或温顺或激进的方式诉诸于政府的话，那么兰州70岁老汉拍砖砸车和网民对湖北房县信访局长女儿被害事件的反应，则折射出民众开始抛弃政府、抛弃社会基本秩序的底线，更值得我们深思。
　　兰州市一位70岁老汉愤懑于一些汽车驾驶员不遵守交规威胁路人生命安全的行为，2小时内拍砖砸车达30余辆。从报道看，当时的路人对老汉行为一片喝彩，网民舆论对老汉行为的支持率高达近80％。这是个危险的信号。在群体事件中民众与政府成为矛盾的双方，民众眼里还有政府；而老汉砸车和路人们网民们支持老汉，则反映出民众不再在乎政府，自己起来“执法”来维护自己的利益。民众无视政府的存在，这在实际上表明政府的权威扫地，社会基本秩序开始动摇。更为严重的是，一些网民对信访局干部的女儿惨遭无辜杀害非但没有丝毫同情，反而为明显的暴力犯罪行为叫好。这就更可怕。这显示出部分民众由对政府(执政党)的心理对立而发展成模糊罪与非罪的基本界限，开始抛弃维系全社会安全的最起码底线。社会一旦丧失了安全底线，则大动乱很可能随之发生，这将是我们整个民族的灾难。
　　以上这三点归结到一点，即政权陷入严重的合法性危机。任何一个政权的覆灭，都是由于合法性危机无法挽回而导致的。从执政党和政府这方面看，对策措施的短期性行为、软硬不得的治理困境、僵化对峙的思维都将陷执政党和政府于更大的危机之中。
　　首先，为化解矛盾，促进社会和谐，从去年下半年以来执政党和政府做了不少努力。这些努力大体上集中在四个方面：一是强调人的作用，提高干部处置矛盾的能力水平。中央从去年底开始，将县委书记、县纪检委书记、县公安局长、县检察院检察长、县法院院长等全都召集进京培训教育，同时今年以来连续颁布文件加强县委书记队伍建设、实行乡镇以上主要领导干部问责制。二是在改善民生方面还欠帐，加快社会保障体系建设。自党的十七大以后，国家接连出台关于城乡居民的住房、养老、医疗、就业等方面的社会保障政策，希望通过改善民生来缓解社会矛盾。三是深化行政改革，实行“强县扩权”，县财政省直管，从财力上给予县级政权以支持，使县级政权有钱办事，从而增强县级政权解决社会矛盾的能力。四是执政党加大了惩治腐败的力度。(但一方面遭致党内的极大阻力，结果有的只好不了了之。这更暴露出上头“软”，使民众失望更大；另一方面惩腐也使党内矛盾压力加大，内部纷争可能更甚，更使高层难以处理)。以上的努力尽管有一定成效，但也只是权宜之计。我们不是要否定这些措施，而是期望在这些措施的基础上再往前走一步，珍惜并利用好这些措施赢得的回旋余地，实行政治改革，争取主动。
　　其次，在处置群体事件中，一些干部不自觉地回复到阶级斗争思维和硬性的强化政治控制思维。首先是压服事态、隐瞒情况，当压而不服、封锁不了信息时怕事态激化，于是有限让步与加强控制并举。而事件的解决，取决于社会与政府间的博弈程度，取决于政府对事件后果的预计，越是感觉到事件影响大，可能激起连锁反映的，政府的让步越大，反之则让步越小。这种博弈一方面并没有真正消除国家与社会冲突的根源，而是可能埋伏下以后再次发生事件的隐患。这种博弈教会民众的就是把事情闹大，以事态挟持政府，政府处于软不得也硬不得的困境中，政府效能加快衰减。
　　再者，面对社会矛盾，一些干部的思维也出现了不自觉地向僵化回转，企图用类似“文革”意识形态来抵挡社会思潮，来坚持所谓正确的政治原则，结果是更加自我孤立自我封闭。比如，所谓的批判普世价值。再比如，由于上述各个方面的复杂作用，一些干部对待民众的心理与态度也在明显变化。他们从粗暴对待信访民众到动用国家专政力量强制平息群体事件；从公然将民众划分为“良民、刁民”、“好人、坏人”到剥夺民众利益诉求权利，动辄将民众行为称之为“非法上访”和“不明真相”；而对军队领导人的活动报道，不区分解放军与武警的职责不同。笼统宣称“部队要坚决维护稳定，积极协助地方政府依法打击任何形式的暴力犯罪活动”。这表明在处理社会矛盾冲突时，倚赖专政工具强制控制社会成为主导性思维。在这样的思维主导下，法治或者基本被搁置，或者成为服从政治需要的工具。民众由对政府的不信任到不信任法律，采取极端行为与政府博弈，而一些干部在阶级斗争的敌对性思维和来自上头的维稳要求的强大压力下，同样也很容易抛弃社会法治秩序的底线而走向极端化处置。
　　从以上回顾，可以看到社会危机蕴生和催化政治危机的深层次根源，不仅在于1990年代中期以后我国的政治发展与经济社会发展不平衡，而且还在于目前我国政权的部分走势与经济社会发展的趋势相悖离，在一定程度上导致社会冲突迭起、矛盾愈亦激化。本来经济社会的快速发展所引发的矛盾，可以通过一定方式得以和平化解，但如果政权走势悖离于经济社会的发展趋势，那么政治经济之间的矛盾张力将日益加大并日趋紧张，就可能在政权反应与社会情绪都极端化的诱导下，极可能促使矛盾升级，以暴力化方式解决问题，从而导致国家与社会的直接对抗。而这种危险趋势的苗头目前已经显现。
　　当社会与政府成为对峙的两端时，我国将何以可能推进改革、何以可能达致社会和谐?如果再不下决心启动政治改革，社会矛盾的激化将使执政党丧失改革的可能机会，政府也不再有回旋余地。所以，期望延续人治，仅仅靠政策调整、靠行政改革来化解政治危机，实际上是力所不达。如果是真正对人民负责、对民族负责、对历史负责，我们就应当自觉顺应经济和社会发展的要求，自县政改革起明确启动国家政治改革，以民主和法治来保障民权、改善民生、化解矛盾、促进和谐。政治改革迫在眉睫!
 来源:《东南学术》2010年第1期
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