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郑永年：中国政治改革从县政开始
http://view.QQ.com　 2009年06月15日08:24 　 南风窗　 郑永年
10年前湖北一个乡的党委书记李昌平用“农村真穷、农民真苦、农业真危险”，描述了一个凋敝破败、在各级“税吏”盘剥之下苟延残喘的中国底层景象，而10年后发生的贵州习水“嫖宿幼女案”、浙江丽水嫖幼案、巴东邓玉娇案等，则暴露出中国基层社会的治理危机和蔓延着的道德腐败，正在侵蚀和动摇中国社会的根基。
莫名其妙一个“恨”
中国县级以下的无政府状态已经相当严重。政府不是没有，政府到处都是，但应该由政府来担负的功能没有发挥出来，应该由政府保证的公平和正义，在一定程度上缺失。
让人担心的不仅是邓玉娇案中那个女孩与官员的对抗，而是更普遍的官与民、钱与民之间的冲突。很多案子中，我们可以看到金钱和官员是一体的，在这种情况下，就没有社会正义一说。这和丛林法则还不同，丛林法则意味着有力气还可以一拼，谁力气大谁就能获得生存机会，但一旦钱和权力结合在一起，普通人的生存空间就很小。
本来，法律是一个社会运行的框架，但为什么法律没有很好使我们的社会免于暴力泛滥？
法律发挥作用的前提是要有信任。在民与官、民与钱之间社会信任恶化的前提下，法律就起不上多大作用。法律是任何社会必须具备的一个底线，法律的目的是保护弱者的。穷者、弱者需要法律，而强者是要破坏法律的。如果人们不相信法律，弱者怎么来保护自己呢？每人一把修脚刀吗？
杭州的富家子弟飙车撞死路人，肇事人激起多么大的民愤，假如是一个出租车超速行驶撞死了人，可能就完全是另外一回事了。可见民愤已经积累到很大的一个程度，人们对事件的关注已经超越了法律本身。
法律失去保护弱者的作用，愤怒就会泛滥，而愤怒会进一步削弱法律的价值。这种情况非常让人担忧，长此以往，一个“恨”字就会越来越凸显。笔者接触到很多人，莫名其妙一个“恨”，不知道向谁发泄。杨佳案也是一样，警察其实是受害者，为什么却有民心放在杨佳身上呢？邓玉娇案里，为什么很少有人同情死者呢？
权力和金钱结合，凌辱、欺压底层的弱者，这些年来，类似的案例数不胜数，社会是最大的受害者。社会中的个体没有得到保护，须知社会也是会自卫的。这样的情形持续下去，很容易引起社会的暴力反抗。这种暴力是不可控的。
值得一提的是，很多中国的知识分子是金钱和权力的“有机知识分子”，已经嵌入金钱和权力的生产过程之中。资本不需要任何意识形态。因为资本要打破所有的东西，包括意识形态、道德，来实现利润最大化。为什么温家宝总理这些年一直在呼吁“穷人经济学家”？因为穷人是没有经济学家的。笔者以前谈过一个观点，中国社会各阶层缺乏基本的价值共识，而本来应该倡导价值共识的知识分子有的竟公然为基层政府的滥用公权行为提供理论和舆论上的支持。
“我的主人的主人不是我的主人”
在过去的几千年中，县是中国传统政治中最基本、最重要的治理单位。以前省是不重要的，省只是中央的派出机构，为了治理国家，县一级的官员能够和最高统治者直接对话。
新中国的干部选拔制度开始是党内任命、下管两级，中组部管到省级和地市级，上世纪80年代开始进行干部任免制度改革，改成下管一级。基层官员只需要对他上一级的领导负责，不需要对中央政府负责，这样，县这个中国最重要的地方治理单位在政权系统里就被边缘化了，县级官员的行为和中央政府的意图就容易发生冲突。在形容欧洲封建制度的时候，有一句话叫“我的主人的主人不是我的主人”，现在中国典型地表现出这个现象，县级政权和中央政权失去了联系。
县和中央政府之间没有关系，产生了很多恶果。在中国，乡镇治理一直比较受关注。但如果县继续边缘化，今后问题会越来越严重，因为中国的县很大，比很多小国家还要大。它们治理得如何，关系到民众对国家和中央政权的认同。而现在省管县的制度也不会有效克服治理危机，因为这个制度的出发点不是着眼于县的治理，而是为了强化县的经济和财政功能。
县级治理的恶化，也有历史的原因。1990年代经济改革中“抓大放小”，小企业都是县市级的企业，大的都是中央级的企业，在“抓大放小”的过程中，县市企业都放开了，部分县域产生了恶性的私有化和民营化，甚至导致黑社会化。
如果遵循公开、透明、竞争的原则，私有化和民营化并不必然导致黑社会化。英国也有私有化，遵循的就是这样一个原则。但在中国当年的县市一级的私有化和民营化改革，决定因素是你和官员的关系，大多数进行的是内部交易。这些年来，犯事的县长和县委书记有多少？
20多年来，中国最醒目的一个现象就是社会趋于解体。传统的中国社会，县以下是自治的，由乡村士绅凝聚起一个共同体，有经济、社会和自卫的功能，这种形式持续了几千年，不能说没有效率。1949年以后，毛泽东把这个自然自治的共同体打破了，把家族势力等等东西都打破了，他想用人民公社这种行政建制的地方共同体来重建共同体：你接受我的治理，我提供一些基本的社会福利保障。这个共同体的前提是失去流动自由。当时农村很穷，在经济上没有效率，但这个共同体毕竟还是个共同体，有赤脚医生，有学校，当然水平不高。
改革开放之后，农村的共同体就解体了。解体的原因之一是因为人口流动了，农村的衰败是不可避免的事情，在全世界范围内都是如此，农村的衰败是现代化的一部分。但根据西方经验，当不可避免的衰败发生的同时，国家应该花力气来重建共同体。二元体制下的共同体崩溃了，就要用公民社会来重建。工业化和城市化带来了人口流动，国家保证你只要有公民权，就能得到政府提供的社会保障和各种服务，以及社会上的各种NGO组织提供的帮助。
在西方，政府，尤其是民主政府，是站在社会共同体这一边的，目标是消除资本主义在追逐利润的过程中产生的恶性影响。资本的目标是要摧毁所有的共同体，把所有的东西变成资本，变成资本过程的一部分。民主和资本主义有一个很大的矛盾，因为民主体制要遏制资本主义。20年来，中国农村和城市里的共同体都被摧毁了。流出农村的农民没有得到保护，又不容许他们组织起来。西方学者常说政治极权主义，笔者认为现在中国可能的危险在于权力和资本走到了一起，比单纯的资本的力量要大很多，成为一种资本极权主义。
在政治极权主义时代实行的是计划经济，政府和国民之间有一种隐性契约，只给你很低的工资，但是也要提供给你一套保障和福利制度，虽然这种保障只是低水平的。但在资本极权主义的情形下，没有任何契约关系。这个社会里，个体都是原子化的、没有组织的，一旦发生冲突，就只能诉诸暴力，其危险不言而喻。
要想办法和百姓联手
中国传统社会的政治结构，是皇帝、大户和民这三个范畴。大户里，一摊是官僚，一摊是资本。大户也即官僚和资本，只是皇帝治理社会的工具。这种治理结构中最危险的是工具变成了主人，把皇帝和民之间的关系掐断了。以前怎么来克服这种情况呢？就是建立县和中央政府之间的直接联系。柳宗元说，大户坐大之后，皇帝就必须和民联系起来，不然皇帝就只剩下被推翻的份。这就是为什么笔者总说，政治改革不能太依赖于官僚，因为官僚已经异化了，已经“君不君、臣不臣”了。
历史学家黄仁宇也谈过这种情况，当官僚集团坐大，皇权就要想办法直接和百姓联手，对抗这个集团的利益，但这样的风险也很大，会激起官僚集团的强烈反弹。
关键就是怎么做。笔者认为，中国政治改革的一个办法是从县政做起。中国有2000多个县，几千个县委书记和县长，中央政府应该像黄埔军校那样，不断地培训他们，让他们和中央政府建立起直接的联系。中央政府已经开始这么做了。
应该明确将县作为中国政治结构中最重要的层面，而考虑虚化省的地位，这就是所谓“虚省实县”。为了使省虚化，可以考虑设立更多的直辖市制度；为了使县实起来，要让县级政府与民建立起有机联系，人大制度也要做一些根本变革。如果县人大代表实现直选，很多事情就可以推动，他们可以代表民来监督官。
除了县人大代表直选，这些年也有学者一直在探讨，县级的官员能否通过直接选举产生。笔者个人认为，在县长人选层面，比较好的思路是先选拔，后选举。确定候选人的方式可以是党内选拔，选拔出若干候选人，将他们推出去之后由公众来选举产生县长人选。当然，前提是选拔必须是党内用民主方式选拔，不能由一个人说了算。
也许会有反对意见说，在现在的政治构架里，县长理论上也是人大代表选举产生的。但实际上是组织部门起决定作用。选拔与选举相结合，结果会不会仍然是选拔为主，选举只是一种形式？问题是，现实中实际运作的不是选拔候选人，而是指定候选人。笔者一直认为，要选拔和选举相结合，光是选举是产生不了好人的。
这些年来，政治体制改革改来改去都是改行政这一块，其他的人要不要改？到了县一级，要不要搞“六套班子”（指“党、政、军、人大、政协和纪检”六个部门），也是要重新考量的。实际上，县一级完全可以实验党政合一。
具体什么方式最适合中国的实际，可以一边改一边总结。那么，在哪个级别进行改革更加现实，更加平稳？笔者认为，乡镇在中国的政治结构里并不像人们想象的那么重要，村民自治民主选举搞了多年，怎么都搞不上去。其它的，中央怎么改？省级怎么改？还是在县级改最现实。县是政权的基石和塔台。在县级进行改革的风险比较小，而且也没有必要2000多个县一刀切，全部改成一样。可以试点，选一个省，或者100个县，这样风险可以控制。
问题是，这样的改革现在没有动力。（本文由特约记者柏鲁克采访整理）