陈乐齐：关于我国城市民族关系的调查

来源：《问政于民》——中央国家机关构建社会主义和谐社会优秀调研成果专辑　作者：国家民族事务委员会民族理论政策研究室副主任　陈乐齐　发布时间：2008-05-05
为贯彻落实中央民族工作会议精神，推动城市民族工作，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，我们重点对珠江三角洲地区的广州、东莞、深圳，长江三角洲地区的上海、南京、无锡、苏州、扬州，以及中西部地区的武汉、长沙、株洲、郑州、洛阳、西安、兰州等大中城市的民族成分构成状况、少数民族流动人口的特点和当前影响城市民族关系的问题，进行了调查研究，发现随着我国改革开放的深入发展和城市化进程的不断加快，有越来越多的少数民族群众流向经济较发达的大中城市。少数民族流动人口的不断增加，不仅改变了城市民族成分的构成以及城市过去属一个少数民族成分的只有少量人口的状况，而且还形成了少数民族人口分布城镇化、散居化的新格局。少数民族人口大量涌入城市，为城市发展注入了新的活力，但也伴生许多新的问题。这些问题如果不妥善解决，不仅会影响城市的稳定与发展，而且会影响到整个国家的稳定与发展。
一、少数民族流动人口的基本特点
一是流向比较明确。据有关资料显示，大部分少数民族具有从世居地向城镇扩散的趋势，而且流向比较明确。从迁移地区来看，少数民族流动人口大多是由西部地区向东部沿海地区迁移流动，主要流入地是广东、浙江、江苏、山东、福建、上海等省市，占少数民族流动人口的58.2％。
二是流动速度加快。据调查，2005年广东省居住半年以上的少数民族流动人口已达到98万人，比2000年增加了31万人。其中，广州达到22.18万人，比2000年增加了11.2万人；深圳达到34.56万人，比2000年增加了14.29万人；东莞达到20.14万人，比2000年增加了4.2万人。2002年西北回民到江苏经营清真拉面馆的只有300多家，到2005年已发展到3000多家，3年间增长了近10倍。
三是聚居现象普遍。由于文化背景、风俗习惯、宗教信仰、民族认同感等原因，流入城市的少数民族人口比较喜欢聚居，以家庭、亲朋好友为主或以同乡、同民族为主的聚居现象十分普遍，带有明显的地域性和民族性。
四是从业特征明显。据调查，少数民族流动人口职业构成主要有三类：一是普通务工，大多结伴在建筑工地、搬家公司和劳动密集型企业从事体力劳动，主要是来自西南、中南地区的少数民族，占流动人口的83.24％。二是从事工商业，主要是经营牛羊肉、拉面、葡萄干、切糕等特色行业，以青海、甘肃、新疆、宁夏的回族、维吾尔族为主，占流动人口的14.13％。三是流动商贩，大多贩卖药材、藏刀、首饰等，主要来自四川、青海、贵州、新疆、西藏的藏族、回族、苗族、维吾尔族，占流动人口的2.64％。
五是受教育水平低。在少数民族流动人口中，年龄在15~35岁的人口比例最高，占少数民族流动人口的80％以上。少数民族流动人口年龄轻，文化素质普遍较低，大多只有小学、初中学历。其中，未上过学的流动人口，在回族、藏族、哈尼族、哈萨克族、彝族中的比例接近或超过20％。
二、影响城市民族关系的主要问题及其原因
随着少数民族流动人口的增多，涉及少数民族流动人员的矛盾纠纷和治安事件有增无减，并呈上升的趋势。据有关资料显示，广东、上海、江苏、浙江、湖南几个省市从2000年以来，所发生的影响民族关系和社会治安的大小事件，80％涉及少数民族流动人员。其主要表现在：
一是管理不当。某些部门和单位以及管理人员，不认真学习和贯彻执行民族政策、法规，在了解情况方面缺乏细心，在化解矛盾方面缺乏耐心，执法简单甚至粗暴，严重地伤害少数民族人员的感情，并由此而引发很多矛盾乃至聚众上访或围攻政府有关部门的事件。
二是一些少数民族人员不服管理。来自西北、西南的少数民族流动人员，尤其是从事餐饮业者，大多是无证开业；流动商贩，常常几十人甚至上百人在商业中心区集中沿街摆摊，强买强卖，违章经营。而在执法检查中，他们常常又不服从管理。
三是因经济利益引发矛盾。一方面，一些少数民族人员之间，为了自身的利益，争地盘，抢生意，欺行霸市，常常为一些利益纷争大打出手，造成恶性伤亡事件；另一方面，与当地居民因利益纠纷而制造事端，把矛盾扩大化。
四是一些涉及少数民族流动人员切身权益问题没有得到妥善解决。
上述问题，属于管理不当而引发事端的占20％；属于不服管理而引发事端的占47％；属于利益纠纷引发事端的占15％；属于社会治安及刑事犯罪的占8％；属于不尊重少数民族风俗习惯而引发事端的占7％；因新闻和文艺作品伤害少数民族感情而引发事端的占3％。这些问题由于涉及政治、经济、社会等诸多方面，而且相互交织，对城市民族关系的影响，有的是直接的，有的是间接的，有的是潜在的。
产生这些问题的原因是多方面的。从客观上看，首先，大量的少数民族人员从农村、牧区流入城市后，呈现出“两个不适应”。一是流入城市的少数民族人员不适应城市的生活，不懂城市的管理规章，面对新的环境感到茫然和无助，总有一种防范的心理，往往容易抱团，加上自身文化习俗与城市文化的差异，一时很难融入到城市社会之中。二是城市对大量涌入的少数民族人员不适应，一些城市的政府和有关部门思想准备不足，许多市民在心理上不理解、不接受，往往用另一种眼光看待他们甚至歧视他们。其次，到城市务工、经商的少数民族人员，大多来自于西部贫困地区，家境比较贫困，尤其“退耕还林”、“退牧还草”以后，基本上没有了生产资料，为了求生存，谋发展，他们带着千方百计甚至几乎倾家荡产而筹集到的少量资金来到城市闯荡，精神压力和心理负担都很重，而且面对城乡的差别和东西部的差距，还有一种失衡的心理。因此，往往遇事不够冷静，表现出浮躁和烦躁的情绪。最后，到城市务工、经商的少数民族人员，一是大都文化层次比较低，不少人在沟通上还存在语言上的障碍；二是法制观念比较淡薄，对法律、法规和城市管理规章知之甚少。
从主观上来讲，面对大量的少数民族人员流入城市务工、经商，许多城市的政府及其有关部门也采取了一些积极有效的措施，积累了一些经验，但总体上看，目前还存在五个不到位：一是思想认识不到位。没有把城市民族工作摆到应有的位置，以致城市民族工作在政策指导上、工作措施上都比较滞后，跟不上城市民族工作发展的需求。二是法制建设不到位。面对城市民族工作的新情况、新问题，没有及时出台适应城市民族工作发展需要的法规、政策和配套措施。三是政策、法规宣传不到位。存在对各级党政干部和行政执法人员的宣传培训不够，对新闻出版人员和各族群众的宣传教育不够的问题。四是服务和管理不到位。没有从适应城市发展规律和人口流动的趋势，转变社会服务和公共管理职能层面进行认真研究，形成一套有效的服务体系和管理办法。五是工作手段和机制不到位。在防范和处理矛盾纠纷以及突发事件方面没有形成齐抓共管和协同共管的有效机制，往往使小问题引发成大问题。
三、解决问题的对策建议
（一）抓认识，认真贯彻落实中央民族工作会议精神，切实把城市民族工作摆到更加突出的位置
要根据当前城市民族工作所面临的新情况、新问题，认真研究城市民族工作，加强对城市民族工作的领导，从健全民族工作机构入手，强化其职能，赋予他们必要的工作手段。要充分调动民族干部队伍的积极性，及时准确地掌握少数民族流入人口的构成、从事职业的状况以及分布的情况，不断研究城市民族工作所面临的新形势，切实加强各部门之间的协调配合，强化城市的服务和管理功能，努力把城市民族工作提高到一个新的水平。
（二）抓根本，把流动人口的管理纳入法制的轨道
第一，尽快起草、制定《散居少数民族权益保障条例》、《清真饮食品管理条例》和《少数民族流动人口管理条例》等上位法，修订《城市民族工作条例》。第二，加强民族宣传教育。要采取灵活多样的形式和切实可行的办法，加大对各级领导干部、知识分子和青少年，特别是行政执法人员的宣传教育，使他们进一步提高对民族问题和民族工作重要性的认识，了解党的民族政策，懂得和尊重少数民族的风俗习惯，自觉把维护民族团结融入自己的思想行动。第三，建立法律援助制度。帮助少数民族流动人员学法、懂法、守法，学会用法律保护自己，是做好城市少数民族流动人口工作的重要环节。第四，坚持法律面前人人平等。在坚持不管你是什么民族，法律面前人人平等，一切依法办事，保护合法的，防范违规的，打击犯罪的同时，还必须讲感情、讲政策、讲方法，坚持是什么问题就按什么问题处理的原则，把民事、刑事、治安等问题与民族问题严格区别开来，把民族问题与宗教问题严格区别开来，把风俗习惯与宗教信仰严格区别开来。
（三）抓源流，加强流出地与流入地两地的协同管理
少数民族人员从农村到城市务工、经商，对于解决就业、脱贫致富、促进民族地区的发展，的确发挥了重要的作用。正因如此，一些地方政府给予了积极的号召和鼓励。但是，有些地方政府除了号召和鼓励外，对外出务工、经商的人员基本上是放任自流，不跟踪，不监管，而且在外出前既不进行必要的政策、法规教育，也不对他们进行有关就业指导和实用技术培训，造成了流入地在服务和管理方面很多的困难。应从国家层面以文件的形式，责成流出地加强与流入地的协同管理。一是畅通与流入地的沟通管道，建立协同共管的工作机制；二是责成所驻相关城市的办事处积极配合有关部门，加强对本地区流动人员的管理，妥善处理相关事件；三是对外出人员加强遵纪守法和民族团结教育以及基本实用技术的培训，提供就业指导，变无序流动为有序流动。
（四）抓服务，畅通诉求渠道，构建公共服务体系
做好城市民族工作，尤其是少数民族流动人员的工作，抓好服务是至关重要的。因为有了服务才能有交流，有了交流才能有理解，有了理解才能有相互的尊重和感情。应走社会化的路子，在政府领导下，由民委牵头，与教育、民政、劳动、城管、工商、税务、卫生等有关部门，坚持以人为本，共同构建起务工、经商、子女入学、就业培训、法律咨询、饮食、丧葬等全方位的公共服务体系，畅通诉求渠道，了解少数民族群众的意愿和要求，做到“民有所呼，我有所应”，真诚地为他们排忧解难、热情服务，让在城市的少数民族群众真正感受到党的民族政策的温暖。
（五）抓管理，建立齐抓共管的长效工作机制
城市民族工作，是一项系统的社会工程，涉及方方面面，触及到社会的各个角落。转变政府职能，更新管理理念，加强和完善社会管理，是做好城市民族工作，构建城市和谐民族关系的有效方法和途径。应当从政府主导、部门协作、社会参与、民间配合四个层面入手。
一是建立由政府分管领导负责的协调工作领导小组。定期召开协调工作会议，梳理存在的问题，把握问题的规律，分类制定解决问题的政策，提出相应的处理和防范措施，把问题消除在萌芽状态。
二是建立由政府有关部门组成的长效管理机制。一方面，城市民族工作，尤其是少数民族流动人口的管理，涉及民族、公安、安全、城管、工商、税务、卫生、民政、计生、消防、劳动、旅游、信访等十多个部门，必须在政府主导下，各部门密切配合，形成齐抓共管的工作机制，才能有效地防范和化解涉及少数民族群众的矛盾纠纷。另一方面，少数民族流动人员的管理，离不开流出地政府部门的协同配合，因此，必须加强两地（流出地与流入地）的联络和沟通，明确有关部门的责任，确定专门负责人员，建立两地协同共管的工作网络和机制，才能更加有效地及时防范和妥善处理好问题。
三是进入社区，建立纵向到底，横向到边的市、区、街道、居委会四级民族工作网络。社区工作，是政府职能转变，社会管理重心下移的具体体现，也是城市化建设的必然要求。同理，城市民族工作进社区，也是新时期民族工作发展的需求。少数民族流动人员进入城市后，大多居无定所，常年流转于市区和城郊，要了解他们的情况，掌握他们的行踪，帮助他们解决困难，只有靠社区工作才能落到实处。因此，民族工作进社区，除各级党委和政府必须给予高度重视和大力支持外，在修订《城市民族工作条例》时，还必须确立社区民族工作的法律地位。
四是发挥社团作用，搭建团结互助的联谊平台。由于少数民族流动人员大多散落于城区和郊区，处于“无政府状态”，把他们联络起来，联动起来，搭建团结互助的联谊平台，发挥民间社团的作用应该说是比较好的办法。例如，深圳市民族团结发展促进会，从1996年成立至今，在抓学习，提素质；抓联谊，促凝聚；抓法规，化矛盾；抓创建，乐奉献；抓会务，办实事等方面，发挥了积极的作用。上海的少数民族联合会，分市、区、街道、居委会四个层面，有49个团体会员，261个联络组，2481个联络员，在沟通了解、增进感情、促进发展、维护稳定方面作出了重要的贡献。湖南长沙、株洲的少数民族联谊会，不仅进入高校，也深入了企业，在联络、联动、联谊方面取得了良好的效果。
五是树典型，发挥先进人物的榜样作用。在少数民族流动人员中，有许多是遵纪守法、维护民族团结和社会稳定的，有的在少数民族群众中还具有一定的威望和声誉。请他们协助政府部门化解矛盾、平息事端，往往能起到事半功倍的效果。因此，各级有关部门要十分重视和团结他们，真心诚意地与他们交朋友，使他们在关键时刻，关键问题上发挥骨干和榜样的作用。要树立“用好一个典型，可以带动一片”；“表彰一个先进，可以影响一群人”的思想，对遵纪守法，维护民族团结和社会稳定的先进人物进行大力表彰和宣传，以发挥他们“领头羊”作用。
六是建立联席会议制度。近几年来，一些城市在做好少数民族流动人口工作方面都进行了积极探索，积累了许多经验和办法，但还需要交流、补充和完善，对共性问题、个性问题和带有规律性的问题进行深入研究和探讨，寻求最佳的解决办法和工作模式。因此，建立联席会议制度，组织相关城市的有关部门和流出地的有关部门，每年召开一次城市民族工作联席会议，对于相互学习和借鉴，加强流出与流入两地的协同管理，进一步做好城市民族工作，是非常必要的。