叶逗逗：国家赔偿法14年一改(《财经》 2008-11-10)

国家赔偿法14年一改
《财经》记者 叶逗逗　总第224期　出版日期：2008-11-10 　   共有0条点评

由于实施效果不佳，产生诸多问题，甚至被称为“国家不赔法”——在出台14年后，《国家赔偿法》终于首次进入法律修改程序
46岁的河南男子胥敬祥已经在申请国家赔偿的道路上奔波了三年半，至今仍然没有结果。而在2005年3月15日被无罪释放之前，他因为所谓的“抢劫罪、盗窃罪”被关押了13年。
13年的牢狱生涯，将胥敬祥从一名30岁的年富力强的农村青年，变成身患慢性肾炎、心膈肌炎的颓废中年人；13年中，他的父母相继含恨去世，家里房屋倒塌也无人修理。
在申请国家赔偿三年没有结果之后，胥敬祥和妻子于今年3月离婚，彻底孑然一身。如今，他背井离乡,在山西太原给一个做包工头的老乡看大门，月收入800元。
“我现在生活能够自理。”胥敬祥告诉《财经》记者，他对离婚一事毫无怨言，“十多年了，我不能给家里带来什么。现在就是饿死、要饭也不能再拖累（老婆）。”他说。
仍然在为胥敬祥的国家赔偿问题奔走的河南律师汤路明告诉《财经》记者：“如果国家赔偿落实，他不可能离婚。”但令人遗憾的是，自2005年6月胥敬祥向法院、检察院提起国家赔偿申请以来，司法机关一直在互相推诿。
“现在的《国家赔偿法》既缺乏救济途径，也缺乏程序保障。”汤路明不无失望地说。
2008年10月底，已施行了13年的《国家赔偿法》进入正式的法律修改程序——《国家赔偿法修正案（草案）》（下称修正草案）首次提交全国人大常委会会议进行审议，该修正草案的重点便是完善赔偿程序、提高赔偿标准等。
“希望法律的修改能真正改变当事人的命运。”汤路明满怀期待。
法律实施效果不佳
据北京大学法学院教授姜明安介绍，国家赔偿的原则，中国早在1954年制定的《宪法》中就有体现。该部宪法规定，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有申请国家赔偿的权利。1982年《宪法》制定时，恢复了这一条款，并将赔偿主体从“国家机关工作人员”扩大到“国家机关和国家机关工作人员”。
1994年，中国《国家赔偿法》经八届全国人大常委会通过出台，并于1995年开始实施，在中国正式确立了国家赔偿制度。当时，《国家赔偿法》曾被寄予很高希望，甚至有人将其称之为“对《宪法》承诺公民基本权利的兑现之法”。
中国行政法学会会长应松年教授告诉《财经》记者，国家赔偿制度的目标和功能就是要保护公民的权利。国家机关在行使职权的过程中，不可避免会产生各种错误，有了错误就要纠正，而且要给予赔偿，这是一个政府负责任的表现。同时，国家赔偿从某种意义上讲是国家“花钱买平安”，国家承认了错误，并予以赔偿，社会才能稳定。
但《国家赔偿法》在具体的施行过程中，出现了程序难以操作、申请赔偿困难、赔偿范围窄、赔偿标准过低、经费难以保障等种种问题，使这部法律被普遍认为是中国“实施最差”的法律。在这样的情况下，河南胥敬祥的经历，并非偶然事件。
出现上述情形，很大原因在于法律自身的规定存在问题，因此，修改法律的呼声一直不绝于耳。据全国人大的统计，自该法律实施以来，全国人大代表共有2053人次提出了61件修改《国家赔偿法》的议案和14件建议。
赔偿程序应细化
赔偿程序的过于原则性，是国家赔偿难的一个重要原因，也是胥敬祥至今未能得到赔偿的障碍。
现行《国家赔偿法》规定，赔偿请求人要求国家赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，由赔偿义务机关进行确认。胥敬祥案由河南省高级法院裁定“胥敬祥犯抢劫罪、盗窃罪的事实不清”，撤销了鹿邑县法院和周口市中级法院的有罪判决和裁定，并发回鹿邑县法院重审。后经河南省检察院指令，鹿邑县检察院作不起诉处理。
按照法律规定，胥敬祥将周口市中级法院、鹿邑县法院和鹿邑县检察院列为共同赔偿义务机关。但三个机关没有一个确认自己的行为违法，也没有一个机关提供救济的途径。
中国政法大学副校长马怀德教授指出，让侵权者自己确认违法简直就是“与虎谋皮”。实践中，赔偿义务机关往往以各种理由不确认或者对确认申请拖延不办，而申请人向其上一级机关申诉又往往行不通，大量的信访、申诉由此而生。
此次法律修改，首先便删去了赔偿义务机关确认违法才能赔偿的这项程序，并规定，赔偿义务机关在收到申请两个月后，做出不予赔偿或者申请人对赔偿数额有异议的，申请人可以直接走复议、行政诉讼或者向人民法院赔偿委员会申请赔偿。
修正草案还增加规定，赔偿义务机关在申请人当面递交申请书时，应当当场出具加盖本行政机关印章并注明收讫日期的书面凭证。赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，应当书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。胥敬祥的案件，恰恰正是各个赔偿义务机关都没有确认违法，又不给“不予赔偿”决定，按照修正草案的规定，这就是违法。
另外，针对赔偿请求人在被羁押期间发生伤害、死亡的情况，修正草案加重了赔偿义务机关的举证责任；规定如果赔偿请求人在被羁押期间发生伤害、死亡的，被请求机关对自己不存在致害行为的主张，应当提供证据。
应松年认为，在一个人失去自由的情况下，是无法保护自己安全的。因此，监管机关如果不能证明自己无责，就要承担责任。
修正草案还规定，赔偿义务机关做出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额的规定进行协商。而现行《国家赔偿法》规定，人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，采取书面审查的办法。
应松年认为，“听取当事人的意见”是法治的基本要求，这个环节应该进一步制定为听证程序，以加强程序制约。
赔偿标准须提高
现行《国家赔偿法》还有一个严重问题就是赔偿标准太低，尤其是没有将精神损害纳入赔偿范围。
2001年，陕西著名的“处女嫖娼”案，当事人麻旦旦是一个18岁的处女却被指卖淫嫖娼，被无辜关押两天，受尽屈辱，但最终仅获74.66元的国家赔偿。该案成为对中国国家赔偿制度的莫大讽刺。
事实上，麻旦旦案的赔偿是完全“依法办事”的。因此，此次法律修改，最大的亮色就是将精神损害赔偿纳入法律。
曾经参与现行《国家赔偿法》立法起草工作的应松年告诉《财经》记者，《国家赔偿法》制定之初，也考虑过精神损害赔偿这个问题，但当时国家财政困难就没有纳入。目前来讲，国家经济困难的时代已经过去，对于给精神上造成的损害要远大于经济损失的情况，国家应当承担起精神赔偿的责任。不过，此次修正草案只作了原则性规定：“造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”
应松年认为，尽管精神损害赔偿的标准确实不容易统一，属于自由裁量，但至少要跟民事赔偿案件中的标准看齐，甚至可以更高一些，“因为公权力对公民的侵害要比平等主体之间造成的精神伤害更大。”
另外，对于造成身体伤害或者丧失劳动能力的，修正草案增加了护理费、辅助器具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用。对于部分丧失劳动能力的受害者的最高赔偿额度，从原来国家上年度职工年平均工资的10倍增加到20倍。
修正草案还规定，对于财产已经被拍卖和变卖的，如果价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收，或者对存款或者汇款解冻的，当支付银行同期的定期存款利息。
但北京大学教授姜明安认为，这些标准的提高还是不够的。首先要增加对企业可得利益损害的赔偿，如果难以计算实际的营业收入损失，可以按照过去几年营业收入的平均值来赔偿。另外，对于限制人身自由损失的赔偿，不仅仅按照上年度全国职工平均工资来赔偿，还应当赔偿相应的收入损失。他解释，平均工资赔的是自由权利的损失，这一项每个人都一样；而由于丧失人身自由而导致的财产损失，这是不一样的。
据《财经》记者了解，胥敬祥在他的国家赔偿申请中，请求赔偿56万元人民币，其中包括36万元对4000多天失去自由的赔偿、13万元的医疗费，以及13万元精神抚慰金。其律师汤路明认为，在目前的法律制度下，要拿到精神赔偿几乎是不可能的。
赔偿经费亟待保障
国家赔偿难还有一个重要原因，就是经费管理体制存在问题。按照1995年国务院制定的《国家赔偿费用管理办法》的规定，国家赔偿费用列入各级财政预算，由各级财政分级负担；在支付程序上，先从赔偿义务机关的预算经费和留归该单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政申请核拨。这就给实践中国家赔偿带来问题。赔偿义务机关没有多余资金或者担心在赔偿后得不到核拨，便会想尽办法不赔或者同意赔偿却拖延不赔。
浙江省高级法院曾经做过关于《国家赔偿法》实施状况的调查，该省法院审理国家赔偿案件年均240件，最终赔偿的年均不到40件。此外，2000年至2007年间，浙江全省检察机关不批准逮捕27245人，不起诉6472人，宣告无罪有501人；而同期除监狱作义务机关外的仅刑事司法赔偿案件244件，司法赔偿案件数量与侵权行为数量明显不成比例。
浙江高院的调查发现，由于《国家赔偿法》规定对个人的追偿制度，不少财政部门要求赔偿义务机关在申请核拨时，提供对有故意或者重大过失责任者的追偿方案。而很多赔偿义务机关为防止违法行为被同级政府发现，大多采取自筹资金、自己支付，却不申请财政部门核拨国家赔偿费用的方式，终使法律上的统一支付转为现实中的单位自付。
姜明安认为，赔偿主体在现实中由国家转为具体机关，这也是国家赔偿申请难的原因之一。浙江这样的经济发达地区尚存在如此问题，很多贫困地方的财政更是难以承担。
在此次全国人大常委会对法律修改的审议中，全国人大代表李其宏提供了河南省驻马店中级法院审理的国家赔偿案件情况，其中2003年审理的赔偿案件42件，最后确定赔偿的案件10件，金额总计220051元，但迄今五年过去了，才支付了130083元，还有40％的决定赔偿金额没有兑现。
正是鉴于以上问题，此次法律修改，修正草案增加规定：“赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起7日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起15日支付赔偿金。”中国政法大学副校长马怀德教授告诉《财经》记者，这意味着国家赔偿的费用将直接由财政部门来承担和支付。
不过，修正草案仍然未解决在财政困难的情况下，如何保障国家赔偿的问题。参与此次法律修改审议的湖北省人大常委会副主任罗辉认为，如果赔偿费用还是列入各级财政预算，赔偿难的问题可能还会“涛声依旧”。因此，有很多全国人大常委会委员提出国家设立赔偿基金，以确保经费的支出。全国人大常委会副秘书长何晔晖则建议，把赔偿费用的支出方式改为中央财政和省级财政支付。
赔偿归责原则当修改
此次《国家赔偿法》的修改，总体而言只是一次小的修正，而不是对整部法律的修订，尤其是对很多制度问题没有涉及。
国家行政学院法学部副主任杨小军教授认为，目前国家赔偿的最终决定机关是设于中级以上法院的赔偿委员会，但这个委员会完全是行政机制、采取行政的审查方式。杨小军提出，国家赔偿的审查应当司法化，并建立监督机制。
同时，此次法律修改，并未改变赔偿的归责原则。现行《国家赔偿法》规定，国家机关和国家工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的，才能够得到赔偿。也就是所称的违法归责原则。
在这条原则的统领下，加上中国目前在司法系统存在的错案追究制度，行政系统的问责制度，只要确认了国家赔偿，就意味着出现了违法的情况，势必要追究相关责任人的责任。因此，国家机关当然会竭力反对国家赔偿，以免追究个人责任。胥敬祥案没有一个机关肯承担赔偿责任，弊端也由此而来。
应松年认为，在立法之初，为了操作简单，规定了这个单一的归责原则。但从实际情况看，这条原则已经不适应了。很多情况下，国家机关工作人员是过失，或者根本没有违法，比如刑事案件中因证据不足、事实不清，不起诉的案件或者法院判决无罪的案件，而对申请人又进行了拘留、逮捕等强制措施后，赔不赔，如何赔的问题就很难解决。
姜明安也认为，在归责原则上，《国家赔偿法》应当参考《宪法》第41条以及《民法通则》第121条，只要国家机关侵犯了公民的合法权益，就要承担赔偿责任，使《国家赔偿法》的性质回归到救济法的范畴。
应松年提议，国家赔偿归责原则应当多元化。在行政赔偿上采取违法加过失，而在刑事赔偿上采取结果责任原则。也就是说，只要是无罪释放的，国家就要承担相应的赔偿责任。在责任追究上，要谨守国家机关工作人员故意或者重大过失的原则，只有这两种情况下才能追究相关责任人的责任，而不宜扩大到所有的责任人。而对于不违法的国家赔偿可称之为“国家补偿”，这样在现实中更能为国家机关所接受。
如果应松年的上述修改建议能得以实现，胥敬祥困境的改变显然指日可待。■
本刊记者秦旭东、罗洁琪对此文亦有贡献
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